唐初，太宗规定，宦官不得过三品。中宗至玄宗时，宦官待遇渐崇，“品官黄衣已上三千人，衣朱紫者千馀人”59。玄宗对所信任的宦官，往往以三品左右监门卫将军授之，如杨思勖、高力士，均至骠骑大将军。随着玄宗怠政，宦官已经开始在皇帝的委托下处理某些政务。如牛仙童、边令诚等，内为供奉，外为监军。但是，玄宗时的宦官，仍然只是皇帝手里的工具，尚不能介入中枢决策。派出的监军使并不能干预军事指挥，只承担随时向皇帝通报军情的责任。包括倍受宠信的高力士，不过是一忠心不贰的老奴而已。只有杨思勖从讨诛韦氏起，一直带兵，属宦官中的职业军官。虽《旧唐书·宦官传·高力士》载其时“监军则权过节度，出使则列郡辟易”，但究诸史实，玄宗时宦官的主要劣迹，不过是借皇帝的信任敲诈勒索钱财而已。

安史之乱期间，皇帝为防范将领和指挥战争，多派宦官监军。如封常清和哥舒翰守潼关时有边令诚，九节度围攻安庆绪时有鱼朝恩。这时，宦官在政局动荡之际，有了较大的回旋余地，但还远远不是军队的控制者和指挥者。肃宗时因宦官李辅国辅佐其登基立有大功，判元帅府行军司马（当时肃宗头衔为“天下兵马元帅”），宦官开始执政。而肃宗之后代宗的即位，又同宦官有密切联系。李辅国和程元振在张皇后要行废立之事时，杀张皇后和越王李系，为代宗登基立下了极大功劳。因此，代宗当皇帝后，李辅国曾大言不惭地对代宗说：“大家但内里坐，外事听老奴处置。”60对此，代宗虽深感恐惧，但时值乱世，只能便宜从事，不得不继续使用宦官，由程元振取代李辅国。广德元年（763年），吐蕃入长安，代宗仓皇出逃到陕州，贵为天子却保不住首都，只有宦官鱼朝恩（时任观军容使）带领神策军迎接护卫，代宗下诏天下勤王，诸道之兵包括李光弼在内四五十日无一前来“救驾”。这无疑给代宗极大的刺激，同时也对护驾的神策军另眼相待。一返回长安，他立即任命鱼朝恩为观天下军容宣慰处置使，统领禁军。虽然鱼朝恩死后禁军复归朝官统领，但从鱼朝恩始，开了宦官不仅监军而且领军的先例。到永泰二年（766年），代宗又让宦官掌握枢密，主管文书出纳，宣传王命，类似于汉代中书，为以后的枢密使设置开了先声。

宦官的真正得势，是在德宗时期。吐蕃攻来，代宗出逃就是因为皇帝手里没有军队。德宗亦面临统一问题。尽管安史之乱已经过去，但朝政已非昔比，战前叛乱的老方镇和战后形成的新方镇，有的对中央阳奉阴违，有的公开扯旗对抗，德宗急需要恢复中央政权的威望。而没有皇帝自己掌握的军队，一切都是空话。建中四年（783年），泾原兵变，朱泚*（cǐ）称帝，德宗不得不像代宗一样仓皇出逃。此时护卫京师的神策军已经不由宦官掌领。而德宗逃到奉天，从驾者只有宦官，神策军根本不来。德宗深受刺激，下决心建立一支能直接听命于皇帝的军队。于是，他将神策军全权交给从驾宦官窦文场、霍仙鸣。接着，前来关中“平定”朱泚之乱的朔方节度使李怀光反，德宗惊魂未定，又出逃梁州，由神策军扈从。到贞元十二年（796年），正式设立左右神策军护军中尉和左右神威军中护军，作为宦官使职。宦官典兵从制度上正式形成。

德宗之后的顺宗，试图依赖二王（王伾、王叔文）刷新政治，展开永贞革新，剥夺宦官之权，但手里有兵的宦官已非昔日景象。在宦官的逼迫下，顺宗只得禅位于宪宗。从此，又开了宦官凭借兵权干预废立的先例，表明宦官的权力已经发展到左右帝位的地步。宦官权力的这种恶性膨胀，正是皇权专制的极端表现和畸形产物。

宪宗号称中兴之主，重用裴度等人，以武力平定剑南、淮西，安史之乱后的中央权威，至此达到高点。但是，也就是在宪宗时期，宦官掌枢密发展为正规的常设使职枢密使，宦官专政有了制度上的保证。宪宗在位十五年，终被郭妃（穆宗之母）和宦官王守澄合谋，由宦官陈弘志所害。其后穆宗、敬宗，均用宦官王守澄执政。而敬宗又被宦官刘克明所弑。刘与王争立新君，王守澄获胜而立文宗。文宗试图除掉宦官，但以甘露之变而失败，宰相李训等被杀，文宗郁郁而终，死因可疑，由武宗继位。李德裕执政期间，亦不得不与宦官妥协。从穆宗到文宗，宦官执政的一个外在因素是当时的牛李党争，外朝宰辅随着党争如走马灯似的换人，而且两党都向宦官求助，党争严重影响了朝臣的效能，宦官则乘机渔利。文宗曾有“去河北贼易，去朝廷朋党难”的感叹61，说明了当时党争对政局的重大影响。宣宗时政治尚可，“当时以大中之政，有贞观之风焉”62，然对宦官的跋扈只能略加限制，无力从根本上改变局势。其后懿宗、僖宗时期，唐室已元气大丧。河北被李克用控制，河南为朱全忠所有。到昭宗时，朱全忠诛戮宦官，并令天下节度使尽诛监军使，宦官之祸终结，唐室亦告覆亡。德宗以后共十一个皇帝，其中顺宗、宪宗、敬宗三人死于宦官之手，穆宗、文宗、武宗、宣宗、懿宗、僖宗、昭宗七人均为宦官所立。

唐代宦官专政的历史，以德宗时期为转折点。在政治制度层次上，主要方式是由宦官担任朝官或使职，尤以使职为主。宦官担任朝官，严格计算应从肃宗时的李辅国开始。他从太子家令、太子詹事做到殿中监、兵部尚书、中书令。其后鱼朝恩自诩文武全才，还曾判国子监事，让大臣百官二百余人充附学生，并释奠于国子监，给宰臣百僚讲《易经》。宦官已可占据习俗以为神圣的清望文司，表明宦官权势的急剧扩张。但是从总体来看，宦官作为朝官作用并不显著，真正执掌政务的要职基本都是使职。宦官的使司称北司，朝官所居的法定中央政府为南衙。南衙北司之争，是唐代政治制度史上一个引人注目的课题。甘露之变后，“天下事皆决于北司，宰相行文书而已。”63而所谓北司，是指宦官掌握的使司，不是指宦官的常规机构内侍省。内侍省在宦官专政中，并没有实质性的作用，能够介入政务、左右政务的宦官，都是通过使职实现的，包括内侍省在内亦常派使职“权知”“勾稽”。有的学者认为，唐代的宦官专政实际就是内侍省专政，其论不确，应为使职专政才对。

在唐代，专为宦官设置的较为重要的使职，有监军使、观军容使、学士使、枢密使、神策中尉、宣徽使等，其中尤以神策中尉最为典型。这些多为内诸司使（监军使及由监军使演变而来的观军容使不属于内使）。但就整个北司来说，其设立和发展，是一个很复杂的问题。安史之乱前，使职多为朝臣担任，其设置主要是为了补充正规三省六部建制的不足。安史之乱后，在战争环境下，正规机构的官僚规则和繁琐程序越来越暴露出其严重缺陷，军事、财政等诸多压力迫使皇帝不得不采取更能适应战争需要的变通手段，北司就是在这种形势下发展起来的。唐代北司到底有多少机构，至今仍不清楚。据杜牧的《东川节度使周公墓志铭》称，有“二十四内司”（见《樊川文集》卷7）。有学者据五代使用的唐内诸司旧名推断，唐代内司实际数量要多于二十四个。两《唐书》所载宦官担任过的使职，除前面提到的外，还有入蕃使、教坊使、功德使、闲厩使、五坊使、营田使、栽接使、总监使、陇右群牧使、京畿铸钱使、长春宫使、三宫检责使、飞龙使、招讨使、招抚处置使、馆驿使、粮料使、军器使、弓箭库使、排阵使、天下兵马都监等等。这些使职，有一部分不论朝官宦官均可担任，但大多为宦官专任。宦官所任的较重要使职如下：

（1）观军容使

从安史之乱起，设有监军使，到九大节度使围困安庆绪，不设统帅，以鱼朝恩为观军容宣慰处置使，即九节度总监军，从此有了观军容使之名。到代宗时鱼朝恩以护驾功，加天下观军容宣慰处置使。此后，监军使和观军容使成为皇帝假宦官之手掌握和控制方镇的重要职务。

（2）神策中尉

神策军原是陇右节度使哥舒翰于天宝年间在洮阳所置军镇，安史之乱后内调镇守陕州，代宗时进驻长安禁苑，并分为左右二厢，由鱼朝恩任观军容宣慰处置使兼知神策军兵马使，成为替代以往“北衙六军”（左右羽林军、左右龙武军，左右神武军。其中羽林军、龙武军于龙朔、开元时置，此时已仅具形式，肃宗时所置神武军力量薄弱）的中央禁军。鱼朝恩被元载除掉后，神策军脱离了宦官的控制。泾原兵变后，德宗又将神策军委以宦官。贞元时，置左右神策军护军中尉，由宦官窦文场、霍仙鸣分任；置左右神威军中护军（由肃宗时设置的殿前射生改置），由宦官焦希望、张尚进分任。宪宗时废神武军、神威军，合并为天威军，后又将其改隶神策军。从此，禁军尽属神策军，而且一直由宦官统领，直到朱温诛灭宦官废神策军为止。左右神策中尉掌军，左右枢密使掌政，成为晚唐“四贵”。

（3）枢密使

本来，唐代以门下省掌握皇帝的文书往来，但是，玄宗时为了方便，起用宦官代行门下省的承受章奏职权。时高力士在这一方面权力尤重。“每四方进奏文表，必先呈力士，然后进御，小事便决之。”64天宝年间，安禄山派何千年奏表陈事，请以蕃将代替汉将。玄宗“遣中使袁思艺宣付中书门下，即日进画，便写告身付千年。”（姚汝能：《安禄山事迹》卷中）代宗时，“始以中人掌枢密用事”，此中人即宦官董秀。其后代宗发觉董秀与宰相元载勾结，先杀董秀，后诛元载。顺宗时，枢密使刘光琦、俱文珍逐二王八司马，迫顺宗立宪宗。宪宗即位后，自然加大枢密使的权力。史称宪宗元和初正式设立枢密使，据此推测枢密使机构由此制度化。宪宗时的首任枢密使为刘光琦和梁守谦二人。枢密使设置之初，“不置司局，但有屋三楹，贮文书而已。其职掌，惟承受表奏，于内中进呈。若人主有所处分，则宣付中书门下施行而已。”65后枢密院分为东西二院，枢密使分掌二院，亦称东西二使。大概东西两院之分，即宪宗时之事。枢密使常设后，在很大程度上削弱了宰相的权力。刘光琦担任枢密使时，宰相议事与其意见如有不合，刘光琦便让中书吏员转达自己的意图，“未尝不遂所欲”。宰相反过来要听命于枢密使。枢密使奉皇帝之命，还可与宰相共参政事。“枢密使出至中书，奉宣与宰臣商量镇州事。”（高彦休：《唐阙史》卷下）甚至与谋废立。敬宗被宦官刘克明所害，掌政的枢密使王守澄、杨承和与掌军的神策中尉魏从简、梁守谦（还有宰相裴度）合谋共立文宗。其时皇帝任命宰相，枢密使也要参与其中。武宗时，任命崔铉为中书侍郎同平章事，由翰林学士韦琮草诏，未经过枢密使刘行深、杨钦义。“老宦者尤之曰：此由刘杨懦怯，堕败旧风故也。”66所谓“旧风”，就是枢密使可参与宰相任命。在牛李党争中，两党都曾通过枢密使谋求宰相与翰林学士之职。懿宗时，枢密使干政已经得到了外朝的正式承认。当时宰相杜悰说：“内外之臣，事犹一体；宰相枢密，共参国政。”并称：“中尉、枢密权重禁闱”。“时以两中尉、两枢密为四贵。”67宦官通过枢密使一职专权，有“万机之予夺任情，九重之废立由己”之称（《旧唐书·宦官传》序）。因此，晚唐稍有作为的皇帝，都在枢密、翰林、宰相之间搞平衡。唐代即将灭亡之际，于天祐二年（905年）废除了枢密使。五代后梁改置崇政院，其后又改为枢密院，但由士人任职，分领政事，开了两宋枢密院的先声。

（4）学士使

又称翰林院使，二人，设置年代不详，负责在皇帝和翰林院之间传宣汇报。“进则承睿旨而宣于下，退则受嘉谟而达于上。军国之重事，古今之大体，庶政之损益，众情之异同，悉以开揽，因而启发。”68皇帝通过中尉掌握军队，通过枢密使掌握宰相，通过学士使掌握翰林，宦官全面介入了军国要务。

（5）宣徽使

设置年代不详，大约与枢密使同期，最晚至大历末年已经出现。宫闱令西门珍，“大历之末，擢居宣徽”（《宫闱令西门珍墓志》，见《唐代墓志汇编》）。宣徽院的设置，可能与枢密院相仿，有南北两院。会昌六年（846年），刘遵礼任宣徽北院使，次年又改任宣徽南院使（刘瞻：《刘遵礼墓志铭》，《全唐文》卷747）。宣徽使是内诸司使的总管，宋人徐度《却扫编》卷下称：“宣徽使本唐宦者之官，故其所掌皆琐细之事。本朝更用士人，品秩亚二府，有南北院，南院比北院资望尤优。然其职役多因唐之旧：赐群臣新火；及诸司使至崇班内侍供奉，诸司工匠、兵卒名籍；及三班以下迁补、假故、鞫*（鞫读音jū，审问）劾；春秋及圣节大宴，节度迎授恩命，上元张灯，四时祠祭，契丹朝贡，内庭学士赴上，督其供张；内外进奉名物，教坊伶人岁给衣带，郊，御殿，朝谒圣容，赐酺*（读音pú，指欢聚饮酒），国忌；诸司使下别籍分产，诸司工匠休假之类。”宋袭唐旧，以宋制推之，唐宣徽使应该总揽内诸司杂务。另外，唐代宣徽使也可承帝命宣传诏旨。懿宗咸通二年（861年），宣徽使杨公庆到中书门下对宰相杜悰宣付“斜封文书”，并口授圣意69。就是一例。

除内诸使外，到中晚唐，原来属于朝官担任的使职，也逐渐由宦官接替，这是宦官执掌朝政的必然结果。