宋代的宰相机构，一般指中书门下。但即使是中书门下，也有不同等次。只有同平章事才是宰相，同平章事以下的参知政事，枢密院的枢密使，则统称执政。执政亦为相职，只不过地位比宰相略低一些。元丰改制后，仿唐制以三省长官为宰相，并规定名义上属于三省的门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞为执政。但到宋室南渡后，又恢复同平章事、参知政事的宰执称号。作为宋代政务中枢的宰执机构，包括中书门下和枢密院两个机构，习惯上人们并称其为二府。

（1）中书门下

在宋代，中书门下的正式名称为中书门下政事堂，简称中书，史籍多以中书省称之。但宋代的中书门下，既不同于唐代中书省，又不同于唐代政事堂。两宋中书省置省中，与枢密院并称二府。在宫内办公的政事堂，又称都堂。

中书门下的长官全称为同中书门下平章事，简称同平章事。号称“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”423。宋初，中书省的实际地位低于枢密院。从乾德二年（964年）赵普任相开始，中书省成为宋代的最高政务机构，事无不统，其地位遂在枢密之上。后来宋太宗不满中书堂帖（札子）权力过重，说：“太祖朝，赵普在中书，其堂帖势重于敕命。”424宋初政治制度的重大建树，对晚唐弊政的诸多改革，多出于赵普之谋。包括用文臣权知方镇，遣京官监临场院，诸道设置转运使，诸州设置通判，抽调诸道精兵送京师以备宿卫等425。开宝五年（972年），宋太祖听说枢密使李崇矩将女儿嫁给了赵普之子，为防患未然，下令中书、枢密分别奏事，两不相知，以互相制约。从此形成定制。到太宗时，对宰相赵普等人不太放心，以其早年幕僚出任枢密，军机大事不再让宰相参与，结果引起士大夫的不满。端拱二年（989年），知制诰田锡上疏道：

“臣闻前年出师向北，命曹彬以下欲取幽州，是侯利用、贺令图之辈荧惑圣聪，陈谋画策，而宰相昉等不知。又去年招置义军，札配军分，宰相普等亦不知之。岂有议边陲，发师旅，而宰相不与闻！若宰相非才，何不罢免？宰相可任，何不询谋？今宰相普三入中书，再出藩镇，重望硕德，元老大臣，人所具瞻，事无不历，乞陛下以军旅之事，机密之谋，悉与筹量，尽其规画。此乃国家大体，君父至公。”426

到至道年间，军机大事，如西北边务，则由宰相与枢密各陈利害，以成共识。当时担任宰相的吕端。得知太宗与枢密副使寇准背着宰相密谋对夏战略，就批评说：“边鄙常事，端不必与知。若军国大计，端备位宰相，不可不知也。”427真宗以后，宰相一直位在枢密之上，而且重大军事由宰相决策，边防常务则由枢密处理。到澶渊之战，军务由宰相寇准专制，即为明证。

参知政事号为副宰相，在同平章事之下。但参知政事的设置和职掌，前后有所变化。乾德二年（964年），赵普为相，宋太祖为其置参知政事。“以枢密直学士、兵部侍郎薛居正、吕馀庆并本官参知政事。不宣制，不押班，不知印，不升政事堂，止令就宣徽使厅上事，殿廷别设砖位于宰相后。敕尾署衔降宰相数字，月俸杂给皆半之。盖上意未欲令居正等与普齐也。”428这时的参知政事，并不参与政务，到开宝六年（973年），太祖与赵普发生矛盾，太祖便两次下诏，令薛居正与吕馀庆升堂，与赵普同议政事，并与赵普轮流执印、押班、奏事。至此，参知政事始与同平章事分权，既起牵制作用，又起辅助作用。到太宗雍熙四年（987年），正式在文德殿设置参知政事的常朝砖位。

宋代的中书门下继承了唐代的集体宰相制并有所发展。其人数一般不超过五人，或三相一参，或三相无参。太宗以后，以三相二参或二相二参居多。宋代集体宰相制的特点，不仅在于宰相职务本身分为宰相和执政两个层次，而且在于历史上的宰相权力到宋代被分割到枢密、三司等多个机构。到真宗以后，制度渐趋固定，原归宰相的权力中，军政大权被枢密院所掌，财政大权被三司使所掌，只给中书门下留下了民政权力。同平章事和参知政事虽有宰相之名，“佐天子，总百官，无所不统”，但其职权流于空泛。也有学者认为，枢密所掌，只是军政事务，三司所掌，亦不过财赋琐事，并未真正影响中书权力。但事实上，实际事权一去，“统领”就有可能被架空。宋代宰相，正是在“不亲细务”的前提下，逐渐向皇帝的咨议性质过渡。正如汉代尚书取代宰相权力后三公名为宰相而实为咨询顾问的情形一样，宋代宰相的权力，大致介于汉代的三公和尚书之间。按惯例，宋代宰相分别挂昭文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士衔，并按资历加三师、三公衔。

政事堂之后，设有七房，系由唐代政事堂后列五房演变而来。“中书人吏分掌五房，曰孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房，又有主事、勾销二房。”429到真宗咸平元年（998年），改中书堂后官以下所处吏舍名为制敕院，并诏京朝官非公事不得辄入制敕院。

对于名望极高的硕德重臣，根据其地位高低，往往加平章军国重事、同平章军国事衔，但不常置，加衔者数日一至中书都堂参与政务。另外，亲王、枢密使、留守、节度使等带宰相衔者，通称为使相。“不预政事，不书敕，惟宣敕除授者，敕尾存其衔而已。”①

（2）枢密院

晚唐枢密院为宦官之职，是宦官专权的一个重要途径。五代时，吸取唐代宦官专政的教训，以士人执掌枢密院，其权力超过了宰相。后梁改枢密院为崇政院，太祖朱全忠以心腹敬翔任崇政使。后唐以后则一直称枢密院，庄宗和明宗的心腹郭崇韬、安重诲都曾任枢密使，包揽朝政。后晋高祖石敬瑭则用心腹桑维翰知枢密院事。后汉时，又以佐命功臣郭威任枢密使。后周时，枢密使王朴深得世宗信任，其所主掌，从制礼作乐，到修撰刑律，直至军旅要务，无不包揽。后周世宗临终时托孤范质、王溥，亦让其以宰相参知枢密院事。所以，后人称：“五代自朱梁以用武得天下，政事皆归枢密院，至今谓之二府，当时宰相但行文书而已。”430赵翼也认为五代枢密使之权最重，称：“当时枢密之权，等于人主，不待诏敕而可以易置大臣。”431但五代重武人，枢密院多为武臣执掌。“五代以武臣在枢密使，武臣或不识字，故置枢密直学士，令文臣辅之。”432

到了宋代，太祖赵匡胤以亲信赵普任枢密直学士，不久又改任枢密副使，实际主持枢密院，建隆三年（962年）又升枢密使。这一阶段，枢密权力在宰相之上，军国大事无所不统。而中书宰相多为后周旧臣，听命而已。到乾德二年（961年），赵普出任宰相，政务大权随着赵普的任职变化而从枢密转移到了中书，中书跃居枢密之上，从此形成了枢密院与中书省分掌文武的定制。“军民之任，自古则同。有唐别命枢臣专主兵务，五代始令辅相亦带使名。至于国初，尚沿旧制。乾德以后，其职遂分，是谓两司，对持大柄。”433宋太宗即位后，对宰相赵普等有所防范，先后任枢密使者多为太宗早年幕僚，枢密权力又复上升，宰相不复参议军事。到淳化元年（990年），直史馆谢泌请自今凡政事送中书，机事送枢密院，财货送三司，覆奏而后行，诏从之。从此形成中书、枢密和三司的分工定制。

从乾德以后，几经变化，枢密院最终脱离民政，成为总理全国军务的最高机关。“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治。凡侍卫诸班直，内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事，皆掌之。”434

枢密院长官为枢密使（或知枢密院事），次为枢密副使（或同知院事），再次为签书院事、同签书院事，下有都承旨、副都承旨，“承宣旨命，通领院务”，掌管总务办公之事。都承旨以下，又有检校、计议、编修。同签书院事之下，均属差遣性质。“枢密使、知院事，佐天子执兵政，而同知、副使、签书为之贰。凡边防军旅之常务，与三省分班禀奏；事干国体，则宰相、执政官合奏；大祭祀则迭为献官。”435

枢密院经皇帝批准，可调动兵马。枢密使位在执政之列，入朝与同平章事先后上殿，彼此不通消息，以互相制约。因此，枢密和中书往往不合。熙宁初有人指出：“中书、密院议边事，多不合。赵明与西人战，中书赏功，而密院降约束；郭逵修堡栅，密院方诘之，而中书以下褒诏。”①由于枢密与宰相过于分割则影响政务，仁宗庆历年间，始以宰相兼枢密使。南宋以后，一般以文臣知枢密院事。开禧以后，以宰臣兼枢密使成为定制。

枢密院下设十二房。包括北面房、河西房、支差房、在京房、教阅房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房。