古代政府的权力既大又小，凡是与政治统治有关的，权力极大，无所不管；凡是与社会服务有关的，完全放任，基本不问。

关于政府的权力，实际涉及两个维度，一是政治系统内部的权力配置，二是国家与社会之间的权力分割。各种史书，往往对前一种权力配置有较为详细的记载，而对后一种权力分割几乎没有说明。必须指出，国家与社会的对应关系，本是西方政治学形成的分析框架，放在中国不一定合适。也许正是中国传统中缺乏国家与社会的分野，所以才导致史籍不载二者之间的权力分割。在中国历史上，政治既是国家事务，也是社会事务，不过是古代不用“社会”这一词汇而已。从国家的角度讲，政治架构为王朝，而从政治的使命讲，王朝的统治指向天下。所以，中国古代的政府，其本质是“全能政府”。所谓全能，不是说政府什么都能干，而是说政府权力无边界，即所谓“溥天之下，莫非王土”。从秦始皇到处刻石的记载来看，王朝体制是一种无所不管的体制，“皇帝明德，经理宇内，视听不怠”（芝罘刻石语），所谋求的统治效果是一种官方决定的社会秩序，“男乐其畴，女修其业，事各有序。惠被诸产，久并来田，莫不安所”（碣石刻石语）。此后尽管秦朝很快灭亡，但历朝历代承继了秦朝建立的这种全能体制。

秦朝以后，中国历史上国家与社会的对立，不是权力分割造成的，而是一统天下造成的。相比而言，西方历史上国家和社会的对立，是权力两分造成的。中国的全能政府，只要有可能，其统治就如水银泻地，无孔不入。而西方的诸侯林立，城市自治，使王权的触角受到较多限制。中国的分权，是政治系统的内部分权，如宰相之间的制衡，衙门之间的掣肘，官吏群体之间的派系党争等等。西方的分权，是权力主体各行其是，如王室和诸侯、诸侯和自治城市等等。代表西方国家的王权，在其成长过程中未能把社会全部纳入自己的麾下，这与中国传统中的王朝等于天下之格局大不相同。

然而，秦始皇的理想并未实现，强大的国家机器榨干了有限的社会资源，王朝因之易主。因此，从汉代开始，各个朝代都在不断试错中调整国家的权力和职能，以防止对社会资源的过度汲取而导致王朝崩溃。但是，又未能像西方那样在国家与社会之间划出一条较为清晰的界线，所以，即便按照西方式的国家与社会关系叙事框架，也无法找出与西方类似的对应表现。比如，西方中世纪的自治城市，一旦获得自治权，无论是国王还是诸侯，都不能再任意干预城市事务。而中国的广大乡村，在国家无为而治时，可以形成豪族乡绅的自治状态，而国家一旦有强化控制的需要，就可以把自己的触角伸向社会的各个角落，乡绅无力阻挡。所以，即便中国古代有乡绅自治，那也是一种不同于欧洲的治理模式。

总体上看，中国古代的政府，不论是允许社会自治还是不允许社会自治，都会把政府权力扩张到极致。天子代天牧民，理论上无所不管，朝廷治理天下，垄断了一切权力。允许社会自治时，名义权力仍然属于朝廷，不过是朝廷认为由社会自行运作对王朝更有利而已。所以，即便是公认为社会自治比较发达的时期，“社会”也是不享有法定权力的。无为而治，与民休息，不是放权于民间，而是施恩于天下。在民与官之间，权力官家独占，民众只能服从。官方放水养鱼，并不等于分权，而是改善鱼的生存条件，以保证能够滋生出更多更大的鱼。明清时期，老百姓都知道一个俗语：“灭门的知府，破家的县令。”官方不找百姓的麻烦，是官方的明智，而不是说官方没有这种权力。所以，中国不能形成“国王不能进”的私域，民众的财产乃至性命，都属于朝廷。朝廷一旦需要，可以随时索取和支配。例如，当朝廷觉得地方豪强有可能妨碍政权运行时，会毫不犹豫地打击削弱他们的力量。迁徙和移民，不仅是平抑社会资源的手段，更是制服豪强的利器。汉代就曾多次迁徙关东豪族于诸陵邑，明朝山西大槐树下的移民也有不少是被扫地出门的富户。据说，明初大富豪沈万三就是因为太过显摆，竟然要用自己的钱财替皇帝犒军，惹得朱元璋大怒，将其发配云南充军。有人考证沈万三之事不实，然而，类似的举措在历史上却屡见不鲜。可以说，从权力角度看，中国传统不是小政府，而是典型的全能政府。

全能政府存在极大的弊端。一旦政府开足马力，百姓就会疲于奔命，秦隋就是例子。所以，汉唐以后，不管信奉何种治国思想，总以不扰民、不生事作为从政的基本原则。顾炎武的《日知录》专有《省官》一文，称“省官之故，缘于少事”，并引用晋代荀勖之言：“省官不如省事，省事不如省心”。由此出发，逐渐形成官府的基本格局：在官僚系统的自身管理上，以控制而非激励为第一要务；在与社会打交道的“亲民官”（即州县长官）管理上，以消极而非怠工为首要准则。地方官府的基本运行规则是行政司法合一，而且司法重于行政。以致有专家认为，与其说州县官是以行政兼理司法，还不如说是以司法兼理行政。行政与司法的一个重大差别就是行政积极，司法消极。行政需要主动行为，而司法一概不告不理。这样一来，即便政府的权力无边，却多半不会主动出击，甚至在制度上形成了惯例，凡是州县新长官到任，多数要颁发告示，禁止吏员衙役下乡，以防扰民；一到农忙季节，除非贼命要案，普通民间纠纷，均不受理，停止审案数月（一般是农历四到七月）；民间的田土婚财纠纷，不提倡诉讼解决，以无讼为最高境界；诸如此类，把州县的“全能”转变为“不能”，既拥有无所不管的权力，却采用什么都不管的方式来显示出权力的存在。有人认为中国古代政府小而不大，从职能角度看，正是由其裁判功能而非建设功能出发的。明清对地方官员的评价标准，很接近于近代所说的“管得最少的政府是最好的政府”这一思想。有赞扬好官的民谣为证：“门子不上堂，书手不进房，皂隶不下乡。”（蒋廷璧《璞山蒋公政训》）门子不上堂是指不以私人干涉公务，书手不进房是指处理公文要遵循严格的规范程序，皂隶不下乡是指尽可能防范扰民害民。一旦政府无为，叫做小政府就有其道理。