中外朝是中国政治制度史上一个至关重要的制度，在政治体制的发展演变上具有重大意义。

秦代和西汉初期，中央政府只有一朝，也就无所谓中外朝的区别。一直到汉武帝时期，随着皇帝权力的上升，才出现了中外朝的区分。

秦代开始，就有了加官制度。即给某些官员加上另外一个头衔，使其可以参与处理或直接处理本职以外的某些政务。西汉之初，继承了秦代的这种加官制度。所加之官的种类，有侍中、中常侍、散骑、给事中等等。但秦代和汉初的加官，多不稳定，也没有给官员带来地位性质上的变化，实际上是对当时政治体制进行灵活调整和变通的一种制度。

到汉武帝时，这种“变通”发生了重大变化。汉武帝有意识地削夺丞相之权，重用加官。这些加官均在宫内，在皇帝身边办事，同衙署设在皇宫之外的三公九卿有别，故称其为“中”。“中”者，宫禁之内也。而且汉武帝采取了一个非同一般的措施，即设置大司马大将军一职。由大司马大将军统领皇宫之内的各种加官，分丞相之权。从此，原来直接听命于皇帝、但互不统辖的各种加官，形成了一个以大司马大将军为首的班子。这个班子，就称为“中朝”，以同三公九卿为首的“外朝”相对。在《汉书·严助传》的注释中，颜师古针对武帝任严助为中大夫一事说：“中，谓天子之宾客，若严助之辈也；外，谓公卿大夫也。”名义上，中央政府还是三公九卿；实际上，权力中心转移到了大司马大将军所领导的中朝。自此以后，中国历史上的中央政权，一直有两个班子，两套人马。一个是名义上的，但却是正规的、正式的、在法令典籍上都认可，而没有多大实权的政府；一个是实质上的，但却是非正规的、多变的、在法令典籍上略而不论或载之不详，带有很大的任意性，而且掌握着实权的政治中枢。

昭、宣以后，中朝之制有了进一步发展，在霍光以大司马大将军之职领导中朝期间，中朝得到了健全和完善。其标志就是官员的正式职务越来越不重要，但显示“中”“外”之分的加衔越来越重要，以至于人们判断某个官员的职掌时，不得不把加官放在首位，而忽略其正式官衔。

到了东汉时期，各种原来属于加官性质的官衔，终于发展为正式的官职名称，有了正式的衙署。而尚书台等机构，在这一时期则成为中朝班子的办事机构。外朝官只能听命于中朝。但是，有其利必有其弊，随着中朝官的正式化，原来的“天子宾客”便开始蹈原先丞相制的覆辙，皇帝所担心的、原先发生在丞相身上的事情，现在则开始在中朝官身上重演。于是，从三国起，汉代的中朝官就逐渐“外”移。最后，汉代的中朝官演变成了中书、门下、尚书三省（名为省之意即出自禁中），又成了正规的中央政府，皇帝不得不另搭班子，产生出新的辅佐人员（如唐代的北门学士、翰林待诏等等）。此后中国历史上的中央政府体制，在一定意义上一直就处在这样一种周而复始的变动之中。史学界有人认为，汉代以后，中外朝之制不复存在。这种观点，实际上只是就表面上看中外朝的名称在汉代以后不再见于史籍而言的，就中外朝的实质来说，绝非如此。不理解中外朝制度对中国政治制度史的深远影响，就无以把握中国政治制度史的实质。甚至一直到近代的国民政府，正规的“五院制”政府徒有虚名，而“委员长”身边的幕僚侍从却大权在握，不也体现了某种意义上的中外朝遗迹吗？

中朝的组织在西汉的时候较为灵活，至东汉时方才定型。但中朝组织一旦定型，也就开始了其向外朝组织的演化过程。

汉代的中朝，主要由以下官职所组成：

（1）侍中。

秦代没有专设侍中，所谓侍中，在秦代是对侍奉禁中人员的泛称。汉代的侍中，本为秦代的丞相使，在皇帝与丞相之间传话。应劭曰：“入侍天子，故曰侍中”。《汉官仪》曰：侍中“本秦丞相使，往来殿中，故谓之侍中。分掌乘舆服物，下至亵器虎子之属”227。汉初的侍中本为加官，可加于列侯、公卿、大夫、将军、都尉等等。在西汉时，凡加侍中衔者，其秩级均随其原官不变；到东汉时，侍中则有了固定秩级，为比二千石。

侍中出入宫禁，掌管顾问应对，拾遗补阙，为近密之臣。汉武帝以前，侍中常居禁中。武帝时，侍中莽何罗挟刀谋逆，由是侍中出居禁外（但仍在宫内，位于禁外宫内之间的黄门），有事乃入，事毕即出。王莽秉政以后，侍中复入禁中，与中官俱止。东汉章帝时，侍中郭举与后宫私通，拔其佩刀惊帝，郭举伏诛后，侍中复出禁外。

侍中作为顾问性质的官员，出则参乘骑从，入则陪侍左右。法驾出行，则由侍中之一携传国玺、斩蛇剑参乘，其余侍中骑随乘舆之后。东汉时，侍中还承担有沟通传达之职责。君主有事，令侍中对外宣布；百官有事，由侍中往里传递。

侍中没有编制人数限制，“无员”，根据需要由皇帝随时设置，可多可少。当侍中人数较多时，则在侍中之间设长官一人，西汉侍中长官称为侍中仆射，东汉侍中长官称为侍中祭酒。但这种长官并非常置，时置时罢。侍中的服饰较为特别，饰有貂尾、鸟羽、金蝉、金珰等具有象征意义的物品。《汉官仪》云：“侍中金蝉左貂。金取坚刚，百炼不耗；蝉居高食洁，目在腋下；貂内劲悍而外温润。”228崔豹《古今注》卷上云：“貂蝉，胡服也。貂者，取其有文采而不炳焕，外柔易而内刚劲也；蝉，取其清虚识变也。在位者有文而不自耀，有武而不示人，清虚自牧，识时而动也。”实际上，侍中的服饰，是用貂和蝉隐喻侍中的职责。

东汉章帝以后，侍中虽仍为近密之臣，但有事方能入禁，离皇帝反而没有原来在侍中之下的中常侍亲近，其权力也逐渐被中常侍所侵。但由于侍中的人数增加，逐渐形成一个新的衙署，成为后来魏晋门下省的前身。门下之所以称省，即因侍中原为省内之官而来。

（2）左右曹和诸吏。

左右曹在西汉时本为加官，受尚书之事。到东汉时，左右曹演变为正式官职，秩级二千石。但东汉时的左右曹，其地位远不如侍中和中常侍重要。

诸吏为西汉时期的加官，负责举劾不法官吏，以弥补正式监察系统的不足及其缺漏，无员。到东汉时，取消了诸吏的设置。

（3）散骑和中常侍。

散骑一官，原为加官，而且一直未变。加散骑者比较广泛，意为其从乘御车后，故称散骑。在中朝官中，散骑一职不算十分重要，很大程度上是皇帝对亲信之臣的一种礼遇。到东汉时减省。

中常侍一官则重要得多，本为加官，秦代即有，汉因秦制而置。所谓中常侍者，因其在禁中侍奉于皇帝左右而得名。“得出入卧内、禁中诸宫。”（《汉旧仪》）西汉时，中常侍兼用宦官和士人二者。到东汉时，则专用宦官，士人不得再兼任。

中常侍由于靠近皇帝，为近密之臣，故经常能够参与国家大事。和侍中相比，中常侍地位虽低于侍中，但其如果由宦官担任，与皇帝朝夕相处，离皇帝却近于侍中。因之，其实际权力也就大于侍中。西汉时，由于中常侍兼用宦官和士人，这一点尚不十分明显。东汉时，中常侍尽用宦官，则朝政尽落入中常侍之手。据后汉史料来看，东汉的政务处处离不开中常侍。皇帝诏命，由中常侍宣达；大臣会议，由中常侍监督；查访灾异，由中常侍问诸大臣；三公言事不尽，则请对于中常侍。东汉的宦官专权，实际上就是中常侍专权。李固在奏章中曰：“前孝安皇帝内任伯荣、樊丰之属，外委周广、谢恽之徒，开门受赂，署用非次，天下纷然，怨声满道。”229李固所抨击的四人，伯荣是安帝乳母王圣之女，樊丰为中常侍，周广、谢恽则为侍中。既然李固称中常侍樊丰为内，侍中周广、谢恽为外，则中常侍比侍中离皇帝更近无疑。

由于中常侍距皇帝更近，所以，在东汉后期，朝政几乎全被中常侍控制。朱穆征拜尚书后上疏曰：“案汉故事，中常侍参选士人。建武以后，乃悉用宦者。自延平以来，浸益贵盛，假貂珰之饰，处常伯之任，天朝政事，一更其手，权倾海内，宠贵无极，子弟亲戚，并荷荣任，故放滥骄溢，莫能禁御。”230李固也称：“中常侍在日月之侧，声势振天下，子弟禄仕，曾无限极。虽外托谦默，不干州郡，而谄伪之徒，望风进举。今可为设常禁，同之中臣。”231但是，中常侍的权势，本来就是皇帝有意培植起来的，岂容削弱。只有当皇帝需要压抑中常侍的权势时，才会对此有所限制。因之，东汉一朝，中常侍擅权问题始终未能解决。

三国时期，曹魏鉴于东汉宦官专权的弊政，干脆取消了中常侍一官，而将西汉时的散骑一衔同常侍一职相合，设置了散骑常侍一官，改由士人充任。由于散骑常侍不再由宦官担任，故舍弃原官名的“中”字。散骑常侍“掌规谏，不典事；貂珰插右，骑而散从”232。其实权与东汉的中常侍相比，已不可同日而语。

（4）给事中。

给事中亦为加官，凡加给事中者，均供职禁中，故名。给事中所加之官多种多样，上至师保、三公、九卿、列侯，下到大夫、博士、议郎、谒者，只要皇帝需要，中央各官，几乎无官不可加给事中之衔。但有一点须注意，就是只有外朝官才可加给事中，中朝官因其本身就在宫禁之内，故不用加给事中衔。按惯例，加给事中衔者，多为名儒国亲。不管何种官职，一经加给事中，即变为宫内官员。

给事中位次在侍中、中常侍之下，“无员”，执掌“顾问应对”，“侍从左右”，“日上朝谒，平尚书奏事”（《汉书·百官公卿表》；《汉旧仪》）。但其实际职权却较为灵活，能否在军国要务中发挥作用，要视皇帝对给事中的信任态度如何。汉宣帝时，给御史大夫魏相加官给事中，原大将军霍光的妻子告诫霍氏子孙曰：“女曹不务奉大将军馀业，今大夫给事中，他人壹间，女能复自救邪？”233曾经任过丞相的薛宣任给事中后，“视尚书事，宣复尊重，任政数年”234。但东汉宋弘推荐桓谭任给事中，而光武帝只是看上了桓谭的弹琴技艺。“每宴，辄令（桓谭）鼓琴，好其繁声。”后来宋弘指责桓谭不能以忠正导主，而令朝廷耽悦郑声。光武帝“其后遂不复令谭给事中”235。可见，给事中是有较大差别的，有的能够执掌重任，有的则只能供皇帝消遣。

（5）给事黄门。

给事黄门又称黄门郎、黄门侍郎。黄门者，禁门也。“禁门曰黄闼，以中人主之，故号曰黄门令。”（《续汉书·百官三》注引董巴语）黄门郎属黄门令下属，给事黄闼之内，故曰黄门郎。

给事黄门侍郎原“无员”，东汉献帝时设为六人，六百石，“掌侍从左右，给事中，关通中外”（《续汉书·百官三》）。由于给事黄门近在皇帝咫尺，所以皆用士人中有族望者充任，往往不是皇亲国戚，就是将相子弟。太后主政之时，则不用士人，而用宦官接替给事黄门之职，称为小黄门。黄门郎尊于普通郎官，但其在政务上的地位，则远没有中常侍、侍中、给事中等职重要。

与外朝官相比，凡是中朝官，其共同点在于多掌枢要，较为灵活，最初设置时多无定员，而且多比外朝官秩级低下。但由于其贴近皇帝，所以无形中成为皇帝身边的决策集团。自中朝形成以后，外朝则逐渐成为没有多大实权的执行部门。