三公是秦汉中央政府的首领。秦代并无三公之制，仅在习惯上称最高官吏为三公，即丞相、太尉、御史大夫三人。汉承秦制，但太尉不常设，到西汉中叶后再未设太尉，而更之以大司马大将军，后来，又取消大司马的将军衔。西汉末成帝时，听取御史大夫何武的建议，改御史大夫为大司空，沿用大司马，加上丞相，共称三公，三公之制由此而正式产生。到了哀帝时，有人言三公“职事难分明，无益于治乱”，从而又改回丞相制180。四年之后，再复用三公制，并确定三公各自下辖三卿。到了东汉时期，三公成为定制，再无多大变动。大体来说，秦和西汉基本实行丞相制，东汉则实行三公制。

三公制和丞相制的区别，其实质是集体责任制与一人责任制的区别。改丞相制为三公制，主要目的在于分割丞相之权。到东汉时，事归台阁，三公成为论道之官，备员而已。

从丞相到三公，其职权越来越空泛，只是名义上越来越尊崇。“三公称曰冢宰，王者待以殊敬。在舆为下，御坐为起。入则参对而议政事，出则监察而董是非。”181东汉末年杨秉谈三公的职权道：“汉世故事，三公之职，无所不统。”182三公的职权可以说是无所不包。但另一方面，无所不统等于什么都不统。大体上，汉世三公的职权在于咨询议政和上言进谏。“凡国有大造大疑，（太尉）则与司徒、司空通而论之；国有过事，与二公通谏诤之。”183自东汉安帝以后，治理国家的责任，均由三公承担。“若天地灾变，则皆策免”。三公制的确立和完善，形成了皇帝掌握统治权力而不承担统治责任、三公没有实权而必须替皇帝承担统治责任的政治制度格局。

东汉以后，三公制依然存在，但三公不再有任何实际权力，只是一种尊荣显贵的待遇。

丞相：

秦有左右丞相，汉高祖设丞相一人，惠帝时又分设左右丞相，文帝时免左丞相周勃，只留右丞相陈平一人。大体上，秦汉时的丞相是分设左右职还是只设一职并不固定，而是根据实际需要灵活处理。比较有名的丞相，还可改称为相国，以示尊贵，例如萧何。相国高于丞相，但不常设，不能视为固定制度。

西汉时，担任丞相必须先封侯。武帝时公孙弘以白衣为相，“先是，汉常以列侯为丞相，唯弘无爵”。于是，武帝在拜公孙弘为丞相之前，先封其为平津侯，“其后以为故事”184。但丞相封侯，向来以千户为限。哀帝时，朱博为相，封阳乡侯，食邑二千户。朱博上书曰：“‘故事，封丞相不满千户，而独臣过制，诚惭惧，愿还千户。’上许焉。”185到了东汉丞相改为司徒后，始不一定封侯。丞相封侯的目的，一为尊崇，以示有别于平民；二为亲近，以示皇帝对其并不疏远。

丞相的职权极广，按《汉书·百官公卿表》所载：丞相“掌丞天子，助理万机”。根据曾担任过丞相的陈平所言：“宰相者，上佐天子，理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷

诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”186宣帝时的丞相丙吉声称：“宰相不亲小事”，“三公典调和阴阳”，以言其专理军国要务187。宣帝也曾对担任丞相的黄霸说道：“夫宣明教化，通达幽隐，使狱无冤刑，邑无盗贼，君（丞相）之职也。”188在这些抽象的原则下，西汉时期的丞相职权大致如下：

（1）封驳诏令，谏劝皇帝。汉景帝时，丞相周亚夫曾劝诫皇帝不要给外戚王信赐封，即属谏劝之例。哀帝时，丞相王嘉数次拒绝执行皇帝对宠臣董贤的册封诏书，即属封驳之例。连哀帝托名傅太后遗诏，由祖母王太后发令给董贤加封的诏书，也被王嘉封还。但是，封驳诏令，谏劝皇帝，势必会触及皇帝的权威。因之，在汉代，如果丞相与皇帝的意见不一致，而封驳不听，谏劝不行，则表明丞相已失去皇帝的信任，丞相则应自行辞职。例如，景帝欲封匈奴来降的徐卢等五人为列侯，丞相周亚夫劝阻。“上曰：丞相议不可用。乃悉封徐卢等为列侯，亚夫因谢病免相。”189这种丞相辞职制度，其实质是为了保证丞相与皇帝之间的一致，以进而保证国家机器的正常运转。

（2）用人荐贤，任免官吏。丞相具有用人权，而且以用人是否得当，能否任用贤能作为其第一要务。公孙弘当上丞相后，董仲舒劝公孙弘道：“宰职任天下之重，群心所归，惟须贤佐，以成圣化。愿君侯大开萧相国求贤之路，广选举之门。既得其人，接以周公下士之意。”要求公孙弘学周公礼贤下士，使“奇伟隐世异伦之人，各思竭愚，归往圣德，英俊满朝，百能备具。即君侯大立，则道德弘通，化流四极”190。丞相执掌用人权的典型，莫过于武帝时的田蚡。“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏！’”191虽然田蚡用人遭到了武帝的讥讽责备，但这只是田蚡行使权力时的过分以致妨碍了皇权所致，而并不是说丞相没有用人权。恰恰相反，西汉丞相，都把能否用人作为自己的本职。不过，丞相的用人权限于将相以下，如果荐举将相则为越职。

（3）案事不请，先斩后奏。西汉丞相，可以不经请示皇帝，直接处理自己职权范围内的相应事务。对于可处死刑的案件，丞相可以先斩后奏。例如，丞相田蚡，“言灌夫家在颍川，横甚，民苦之。请案之。上曰：‘此丞相事，何请？’”192景帝时，丞相申屠嘉认为内史晁错有罪，请杀晁错，景帝不准。“罢朝，嘉谓长史曰：吾悔不先斩错乃请之，为错所卖。”193从申屠嘉后悔没有“先斩错乃请之”来看，先斩后奏为丞相职权所允许。

（4）领国家计簿，掌户口土地图书。按《汉书·匡衡传》所载，丞相要负责“辅国政，领计簿，知郡实，正国界”。

（5）考课官吏。汉代对官吏的考课实行上计制度，在中央，由丞相和御史大夫负责受计。“考绩功课，简在两府”（谷永奏薛宣语）。对地方郡国长官，“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚”194。

（6）审理京畿上诉案件。凡京畿各郡上诉案件，由丞相负责审理。薛宣在左冯翊时，史称“奸宄绝息，辞讼者历年不至丞相府”195。说明京畿诸郡的上诉在丞相府。

丞相的职权先后有所变化。一方面是由于事务过杂，另一方面是由于皇帝有意要削夺丞相职权，丞相所管之事有逐渐减少之势。例如，西汉中期，丙吉规定相府不案吏，而只受理针对高级官员的案件。西汉后期，薛宣定相府讼例，规定丞相府不受理不满万钱的诉讼案件。特别是相权过大，无形中就会危及皇权，稍有作为的皇帝，都对此极不放心。汉初，刘邦就曾以“谋反”的莫须有罪名将相国萧何下狱。到汉武帝时，则通过设置大司马大将军一职和重用中朝尚书来剥夺丞相之权。到了东汉，丞相改为司徒，其职权已被尚书台剥夺殆尽，丞相权力大为削弱。中国历史上所谓“一人之下，万人之上”的丞相，随着皇权的不断加强，在秦汉时期就已经开始逐步丧失其权力。这是皇权专制发展所带来的必然结果。

秦汉的丞相均开府治事，其下设有诸曹分掌事务，而由丞相总揽其成。丞相府的下辖掾属，大约有三百人左右。

丞相的重要下属官员有：

司直：秩比二千石，佐丞相举不法，主要负责督察地方官。“龚胜为司直，郡国皆慎选举，

三辅委输官不敢为奸”196。

长史：二人，秩千石，为诸史之长，故名。其职无所不监，主管相府的各类事务，相当于今天的秘书长。

主簿：负责相府的一般事务、综合事务处理，相当于今天的办公室主任。

相府诸曹：相府所设之曹有四：西曹、东曹、集曹、奏曹。西曹主管相府员吏的任用刑罚，如丙吉为相时，驭吏醉呕丞相车上，“西曹主吏白欲斥之”。东曹主管郡国官吏的任用刑罚，“二千石长吏，有老病不堪任者”，则由东曹主管。边境有警，“召东曹案边长吏，琐科条其人”。集曹主管地域疆界。奏曹主管文书传达。

秦代和西汉的丞相极为重要，皇帝对丞相也极为重视，给其以很高的待遇。“丞相进见圣主，御坐为起，在舆为下”。丞相有疾，按惯例皇帝须亲往探视。但是，在政治主张见解上，丞相必须与皇帝保持高度一致，而且还必须取得皇帝的高度信任，否则就无法行使职权。汉代有所谓“将相不辱”的通例。即“将相不对理陈冤”。凡有人弹劾丞相，要么皇帝留中不问，要么皇帝批至主管刑狱的廷尉处理。一旦皇帝诏丞相“诣廷尉”，即接受司法官廷尉的立案审问，按惯例丞相必须自杀。这种“将相不辱”的制度，一方面可以保全丞相的气节，另一方面，也是更重要的一方面，则是能够充分保证皇帝对丞相的有效控制。哀帝时，丞相王嘉不尊此例，接诏后没有自杀，摔了主簿准备好的服毒药杯，整装诣廷尉听候处理，结果是自取其辱。“上闻嘉生自诣吏，大怒，使将军以下与五二千石杂治”197，逼得王嘉在狱中呕血而亡。有时候，皇帝在“诏丞相诣廷尉”时还赐予牛酒，给这种处罪方式加上一层温情脉脉的面纱。

太尉：

秦置太尉主兵，是国家的最高军事长官。汉代沿用了秦制，仍设太尉，但时置时废。不设太尉时，太尉的职权由丞相兼之。武帝开始，设置大司马大将军一官，实际上取代了太尉的职权，而且还部分兼并了丞相的职权。太尉与丞相一样，也开府治事，不同之处是太尉的事务比丞相简单，下属也简于丞相，只设长史。宣帝时声称：“太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武兴文也。”198实际上，不设太尉，是为了使皇帝能够把军事大权牢牢抓在自己手里。

御史大夫：

御史大夫本为秦官，汉代因之。御者，人君所用也；史者，使也。御史之名，充分说明了其直属于君主的性质。值得注意的是，御史大夫和丞相、太尉同为三公，但其秩级却比丞相、太尉低一级，为中二千石，与九卿同级。到成帝时，改御史大夫为大司空，其职权也随之发生了重大变化。

秦和西汉时的御史大夫为丞相之贰，掌副丞相，或称贰于丞相（许多书籍都把副丞相之副解释为现代的副职之副，或者把贰也解释为副，这是一种误解。副、贰在这里为相称、相敌、匹配之意，如汉代成语“盛名之下，其实难副”之副。理解了这一点，才能理解为什么御史大夫秩级低于丞相而能和丞相并列，跻身于三公之列）。御史大夫直接对皇帝负责而不对丞相负责，其上佐皇帝，下绥百姓，主要职责为监察和司法。“置御史大夫，位次丞相，典正

法度，以职相参，总领百官，上下相监临”199。同时兼管文书事务。凡有皇帝诏令，均对两府（丞相府、御史府）俱发，在行文顺序上先到御史大夫后转丞相。

御史大夫的监察权主要有以下三个方面：

(1)​ 奉皇帝之令案察百官；

(2)​ 对丞相以下官员自行监督，直接处理；

(3)​ 监督丞相，对丞相的不法、不当行为提出弹劾，由皇帝处理。

御史大夫的上述三个职权中，以对丞相的监督权最为重要。按照汉代的体制，御史大夫的升迁方向就是丞相，只有丞相被罢免或者被治罪，御史大夫才有升上去的机会。正如有人假托司马迁所言：“诸为大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故也。或乃阴私相毁害，欲代之。”200所以，御史大夫对于监督丞相不遗余力。而御史大夫变为大司空，与丞相同级后，这种监督作用立即消失。由此，我们可以更清楚地看出御史大夫直接对皇帝负责的性质，以及御史大夫的秩级比丞相低一级的奥妙所在。如果说御史大夫是丞相的助手，是协助丞相的，那么其监督权就无法行使。西汉晚年改御史大夫为大司空后，其职权下移原御史大夫的属官御史中丞。

秦和西汉的御史大夫均开府治事，但在宫中有分支御史台。由御史大夫的下属御史中丞分管（同级别的御史丞则权力极小，只是府内管事）。御史大夫变为大司空后，御史台独立，中丞成为台中的最高长官。御史中丞为千石级官员，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”201实际上，西汉时的御史中丞已经十分重要，只是到了东汉其地位更高而已。御史中丞的人选，多以习法令者为之。西汉薛宣，就以明习文法补御史中丞。“宣数言政事便宜，举奏部刺史、郡国二千石，所贬退称进，白黑分明，繇是知名。”202到了东汉，由于御史中丞的地位提高，每逢朝会，御史中丞与另一主管监察的官员司隶校尉、总揽朝政大权的尚书令三人独席专座，号称“三独坐”。

西汉时的御史大夫、东汉时的御史中丞下辖的主要官员为御史，共四十五人，其中十五人为侍御史，均为六百石，掌察举非法，受公卿群吏奏事，有违失即奏劾之。侍御史的“侍”，是指侍奉于宫中而言。凡郊庙祠祀及朝会封拜，由侍御史二人监督威仪，劾奏违失。二人尚玺，四人持书给事，二人侍前。这些侍御史名义上归御史大夫下辖，实际上直接对皇帝负责。其余二十名御史由中丞直领，受理御史台的各种事务。御史台共分五曹办事，其中最重要的为掌律令的令曹。部刺史则负责分巡各地，专察二千石。名义上部刺史也是御史大夫或御史中丞的部下，但实际上直接归皇帝管辖，他们也直接对皇帝负责。从汉代的行文关系来看，刺史行文不经过御史台而直达皇帝，这也说明了刺史直接对皇帝负责的性质。

汉武帝时，还曾设置过绣衣直指一职，专职监督察访官员，但不是常设官职。

西汉末东汉初，改丞相、太尉、御史大夫为司徒、司马、司空，并非仅仅是一个名称上的变化，而是一次具有实质意义的政治制度变动。从此以后，三公的行政权被尚书台剥夺，监察权被御史台剥夺，使三公成为闲职。但是，随着三公的实权被剥夺，其地位则越来越显赫，朝会、谒见和册拜三公的仪式也越来越隆重。“朝臣见三公皆拜，天子御坐即起，在舆为下。凡拜公，天子临轩，六百石以上悉会，直事卿赞拜，御史授印绶，公三让，然后受。”