古代的政府，当汲取社会资源时就大之又大，当提供社会服务时就小之又小。大不能超出民众可承受限度，小不能失去控制社会秩序功能。

之所以对古代政府大小产生不同认识，是因为衡量标尺不一样。用政府职能来衡量，以司法为首要职责，就是小政府无疑。当然，古代政府并不仅仅限于司法，教化民众，征收赋税，都是必不可少的，只要不是过份的横征暴敛，民众也不会抗拒。从行政角度看，古代对政府好坏的判断，以不与民争利为尺度。所谓不与民争利，就是政府不事产业。孟子称：“劳心者治人，劳力者治于人；治于人者食人，治人者食于人，天下之通义也。”这句话从另一个角度解释，就是统治者不能从事经济活动，“国退民进”。虽然孟子本意或许不是如此，然而，统治者如果经营产业，就会造成严重的社会问题，政府可以凭借手中的权力，侵占各种利源，把民众逼仄到难以维持生产的边缘。历史上，凡是这个边界把握较好的王朝，其统治也就较为稳定长久。视这种政府为小政府，当然未尝不可。在中国历史上，多数时期政府没有越过这一界线，或者虽然有所越界但不太严重。明显超越这一边界的如王莽新政、王安石变法等等，其负面作用极大。

换一个角度，如果从政府规模来衡量，中国古代的政府就是大之又大。从政府人员的实际数量来看，中国古代并不是需要多少人就用多少人，而是能养多少人就有多少人。前面说过政府的超编问题，编制数量有严格控制，是因为编制内人员“吃财政”。要控制政府的开支，就得压缩编制数量。然而，古代政府的权力是没有边界的。对于当政者来说，从国库开支可能肉痛，不花国家钱财的事情则十分乐意。这也正是“民不加赋而国用足”之类的主张往往能够打动皇帝的原因之一。当政府无钱而不能支付时，权力就会蠢蠢欲动。编外人员之所以那么多，就是因为编外是“自筹经费”，不需要财政列支。古代政府有一个经久不衰的法宝，没钱可以给政策，没政策可以默许，不默许可以视而不见，见到滥施权力可以开恩不罚。于是，权力在谋取官员自身利益上大打擦边球，各种明的暗的收费捐纳花样百出，由此而把民力用到极限。这种极限以不激起强烈反抗为边界，用现在语言说就是“考虑到民众的承受能力”。所以，政府规模通常都会达到不能再大的地步。当然，在生产力低下的古代，这种规模之大也是有客观限制的，但绝不是小政府。在某种意义上，中国古代的政府不是做事的，而是养人的。掌握这一点，才可透视到政府大小的实质。

总体上，中国古代的政府，拥有一切权力，却在社会职能上以消极应对显示出小政府的某些特征，在不危及统治的地方可以放手让社会自发运行，然而一旦可能对统治产生不利影响，政府本来就有的权力可以迅速出手打压社会。由此，社会的自治，是以不冒犯政府权威为前提的，而且多数要同政府形成共谋即依附于政府。这种政府，在职能与规模上没有线性关系。尽管以现代眼光看，政府管事的多少同规模的大小相关，然而在中国古代不是这样，常见的情况是不论政府管事多少，人数都会扩展到民众可以承受的上限，并由此而显示出大政府的各种弊端。表面上，政府规模与职能呈现出截然相反的两个方向，内在逻辑上，这两个方向的本质高度一致。由于古代的政府建立在官民对立的基础上，所以，在政府职能方面，需要收敛到不破坏社会经济整体运行的范围，但绝不放弃权力的支配地位；在政府规模方面，需要把扩张的幅度控制在民众能够负担的范围，但绝不会消除扩张的冲动。社会的自治以遵从官家权力为条件，官府的膨胀以不把民众逼上绝路为条件。二者的平衡，是国权和民生的平衡。在古代的王朝条件下，无法做到国权回归民权，所以这个矛盾无解，最杰出的统治者，也不过是找到双方都可容忍的平衡点而已。辛亥革命后，国权开始向民权回归，为解决这一问题开始破冰。然而，历史的遗传和惯习，依然或隐或现。