秦汉官吏的考核制度，以上计制度为主，侧重于对地方行政首长的政绩考核。两汉的上计制度，是在战国和秦代的上计制度基础上发展起来的。汉代的上计制度，分为县邑向郡国上计和郡国向中央上计两级。

《续汉书·百官五》本注云：

“凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸”；“岁尽遣吏上计”。县邑令长“皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务。秋冬集课，上计于所属郡国”。补注又引胡广曰：“秋冬岁尽，各计县户口，垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功。功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后；负多尤为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。诸对辞穷尤困，收主者，掾史关白太守，使取法，丞尉缚责，以明下转相督敕，为民除害也。”

《汉官旧仪》也说：“八月，太守、都尉、令、长、相、丞、尉，会都试，课殿最。”240

大体上，县邑向郡国上计的内容，包括社会、经济、财政、治安诸方面；上计的时间，在“秋冬岁尽”，即八月秋收完毕；上计的主持者，为郡国守相；上计的结果，要排出殿最名次，予以奖惩黜陟。西汉时，有一个上计排名次的事例。萧育“为茂陵令，会课，育第六。而漆令郭舜殿，见责问，育为之请。扶风怒曰：‘君课第六，裁自脱，何暇欲为左右言！’及罢出，传召茂陵令诣后曹，当以职事对。”241排名第六的萧育为排名倒数第一的郭舜说情，遭到右扶风的训斥。由此可见，汉代上计不仅要决出殿最，而且还要排出名次。西汉与东汉上计的不同，在于西汉县令长亲自到郡国上计，而东汉则为县丞尉以下到郡国上计。

郡国向中央的上计，比县邑向郡国的上计内容更为复杂。大体上，郡国向中央的上计要有书面文件，即计簿。根据史籍的记载来看，郡国向中央的上计，不仅包括户口、钱谷、狱讼、兵戎、工商贸易等，而且还要偕带地方向中央荐举的孝廉、秀才、征召之士，以及地方向中央的贡品。如宣帝时丞相魏相在奏章中称：

“案今年计，子弟杀父兄、妻杀夫者，凡二百二十二人”242，显然是上计的汇总。

汉宣帝地节四年（前66年）下诏道：“其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里，丞相御史课殿最以闻。”243

还有如：“郡国岁因计上宗室名籍。若有犯法当髡以上，先上诸宗正，宗正以闻，乃报决。”（《续汉书·百官三》）等等。上计随带的物品，按秦简所载，有：“县上食者籍及它费太仓，与计偕。”“已禀衣，有馀褐十以上，输大内，与计偕。”

244上计所随带的人员，按《汉书·武帝纪》元光五年载：“征吏民有明当时之务、习先圣之术者，县次续食，令与计偕。”

颜师古注云：“计者，上计簿使也，郡国每岁遣诣京师上之。偕者，俱也，令所征之人与上计者俱来，而县次给之食。”

上计的计簿要经过御史核实。宣帝黄龙元年（前49年），曾针对上计簿中的浮夸虚报和弄虚作假专门下过一道诏令，曰：“方今天下少事，繇役省减，兵革不动，而民多贫，盗贼不止，其咎安在？上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课。三公不以为意，朕将何任？诸请诏省卒徒自给者皆止。御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱。”④按照汉代规定，计簿还要上太史令，作为国家档案和历史资料保存。《汉旧仪》补遗称：“太史公，武帝置，位在丞相上。天下计书先上太史公，副上丞相。”245

郡国向中央上计的人员前后有所变化。西汉时期，郡国到中央上计者为郡丞和长史。

张晏在《汉书·朱买臣传》的注文中说：

“汉旧，郡国丞、长吏（当为长史）与计吏俱送计也。”《续汉书·百官一》注引《汉旧仪》亦云：“哀帝元寿二年，以丞相为大司徒，郡国守长史上计事竟，遣公出庭，上亲问百姓所疾苦。”“《汉旧仪》曰：御史大夫敕上计丞长史曰：‘诏书殿下布告郡国：臣下承宣无状，多不究，百姓不蒙恩被化，守长史到郡，与二千石同力，为民兴利除害，务有以安之，称诏书。’”

除郡丞、长史外，西汉上计吏还有计掾、计史、计佐，他们均由郡国守相辟除。到东汉时，郡丞、长史就不再亲自赴京上计，而是直接由计掾、计史、计佐进行上计。

西汉时，中央主持上计者为丞相和御史大夫，即所谓“考绩功课，简在两府”246。“岁竟，丞相课其殿最，奏行赏罚”247；“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”248。相对而言，丞相侧重于课其殿最，御史大夫侧重于察其虚实。西汉初，还曾有过专管上计的计相一职，张苍曾为计相，主持上计四岁。“是时，萧何为相国，而苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍，又善用算律历，故令苍以列侯居相府，领主郡国上计者。”249但是，汉代计相之设，仅此一例，明显属于临时性的相国助手性质，不可视为常例。经常参与上计者，倒是九卿中主管对外事务和负责接待来京办事郡国官员的大鸿胪。至于上计的具体事务，一般由丞相府的集曹主管。

东汉时，随着丞相制变为三公制，主持上计者成为三公。按《续汉书·百官一》本注所载为：太尉“掌四方兵事功课，岁尽，即奏其殿最而行赏罚”；司徒“凡四方民事功课，岁尽，则奏其殿最而行赏罚”；司空“凡四方水土功课，岁尽，则奏其殿最而行赏罚”。由于上计以民事为主，所以，主持上计者也以司徒为主。例如，“光和元年，举郡上计到京师。是时司徒袁逢受计，计吏数百人皆拜伏庭中，莫敢仰视，壹独长揖而已。”250但是，在多数情况下，三公主持上计只不过是一种名义，上计的实际主管权在东汉时已经转移到了尚书手里。如《续汉书·百官三》注引蔡质《汉仪》曰：尚书各曹“典天下岁尽集课事”。

由于上计在汉代官吏考课中极为重要，许多时候，皇帝还要亲自听计。史籍记载听计较多的皇帝，有汉武帝、汉宣帝等。不过，皇帝听计，并非固定制度，而是一种表示皇帝勤于民事的特例。

上计不仅是对地方官吏的考核，而且还担负着沟通中央和郡国关系的使命。郡国上计吏到中央后，要参加由皇帝亲自主持的谒陵、郊祀、正旦朝会等一系列活动，还要参加由丞相、御史大夫或者司徒、司空等中央高级官员所出席的集会，并且要随时应对君主将相的垂询察问，品评人物，议论朝政得失，乃至可以主动向中央发表意见看法，提出政策建议，推荐廉吏贤士。还有许多计吏，在上计之后，被中央除授官职，由此而飞黄腾达。

为了保证上计的效果，汉代还有一些防范上计作弊的措施。东汉时，“陈宠为司空，府故事，以计吏至时，自公以下督属籍，不通宾客，以防交关。宠去籍通客，以明无所不受。论者大之。”251上计不实，主管官员要受相应处罚。如：众利侯郝贤，“元狩二年，坐为上谷太守入戍卒财物，上计谩，免。”颜师古注云：“上财物之计簿而欺谩不实。”252东汉时，先后坐考课不实或考课无所据而被免职或处罚的，有大司空宋弘、司徒郭丹、兖州刺史王涣等人。但从总体上看，从西汉后期起，上计作弊行为已经较为常见，贡禹奏上计中的欺瞒行为说：“郡国恐伏其诛，则择便巧史书、习于计簿、能欺上府者，以为右职”，“故亡义而有财者显于世，欺谩而善书者尊于朝，悖逆而勇猛者贵于官”253。东汉时，上计作弊者越来越多，到东汉晚期，上计考课已经丧失了其应有的作用，正如王符《潜夫论·考绩》所言：“今则不然，令长守相，不思立功，贪残专恣，不奉法令，侵冤小民，州司不治，令远诣阙上书讼诉。尚书不以责三公，三公不以让州郡，州郡不以讨县邑，是以凶恶狡猾易相冤也。”

除了上计之外，汉代没有其他官吏考核办法。有人认为汉代在上计之外还有针对官员三年一考的考课办法，其实是一种误解。西汉时，京房曾搞了一个“考功课吏法”，但未能实施。史载永光、建昭年间，元帝数次召见京房。

“房对曰：‘古帝王以功举贤，则万化成，瑞应著；末世以毁誉取人，故功业废而致灾异。宜令百官各试其功，灾异可息。’诏使房作其事，房奏考功课吏法。上令公卿朝臣与房会议温室，皆以房言烦碎，令上下相司，不可许。”虽然公卿会议以及刺史会议都否决了京房的考功课吏法，但元帝还打算试行，“令房上弟子晓知考功课吏事者，欲试用之。房上中郎任良、姚平。‘愿以为刺史，试考功法，臣得通籍殿中，为奏事，以防壅塞。’……元帝于是以房为魏郡太守，秩八百石，居得以考功法治郡。”254但是，京房不久就被处死，其考功课吏法也就再没有下文。

关于京房考功课吏法的内容，现只有本传注引晋灼一条材料，曰：“令丞尉治一县，崇教化亡犯法者辄迁。有盗贼，满三日不觉者，则尉事也。令觉之，自除，二尉负其罪。率相准如此法。”根据史料来看，京房的考功课吏法只是在魏郡一地试行，在汉代未能普遍推广，不能把它作为一种汉代的固定制度看待。

另外，汉代的制度，官吏选拔与考课不分，选拔制度亦即官吏的考核制度，即京房所谓的“末世以毁誉取人”，大量下级官吏是通过行政长官的自行辟除所形成的连带责任关系来约束的。因此，从人事管理的逻辑上看，汉代统治者只要有对行政长官的考核就足够了，不需要针对所有官吏个人制定考课制度，公卿会议之所以认为京房之法“烦碎，令上下相司”，原因正在这里。假设汉代有上计之外的官吏考核办法，则会表现出与当时整个官僚制度的不协调。所以，陶希圣等人断言说“秦汉皆以‘上计’为考绩课功的唯一方法”255，确为至论。