宋代以御史台为最高监察机构，继承了唐代的三院御史之设。但宋代的御史大夫并不是御史台长官，而是其他要职的加官。元丰改制时，正式废止了御史大夫一职。不管有没有御史大夫，御史台的实际长官都是御史中丞，俗称台长，同时以一名侍御史知杂事副之。但在宋初，御史中丞和知杂御史亦多由他官兼领，很少正除。御史台下设三院中，台院由一名侍御史主管，殿院由两名殿中侍御史主管，察院设六名监察御史分察六部以及职能相关的机构，称六察。但宋初三院御史多莅外任，太平兴国以后，才逐渐有了专职。到真宗咸平四年（1001年），确立了台官不由中书而由御史台自选的新制，使台宪风气为之一振。天禧元年（1017年），配齐台官，并设置言事御史。到仁宗以后，台谏合流，其势日盛，弹劾谏诤，史不绝书，中外耸听，尤其对中书宰执形成了极大制约。正如苏轼所说：“仁宗之世，议者讥宰相但奉行台谏风旨而已。”438

御史台还有二名推直官，负责审理刑狱。

谏院为宋代首创。宋初，名义上以中书省和门下省的言谏官负责谏诤，实际上言谏官均另有差遣，只有特令供职时方为言谏之职。因此，宋初的谏官实际上等于虚置。太平兴国六年（981年），曾任左拾遗而出为河北南路转运副使的田锡上封道：“迩来谏官废职，制诏有所未当，给事中不敢封还驳正，遗补亦不敢直言其失，起居郎、舍人不得升陛纪言动。圣朝美事，或有所遗，陛下德音，或有不录。”439在这种情况下，宋太宗立意恢复谏官制度。端拱元年（988年），太宗改谏官名称，以左右补阙为左右司谏，以左右拾遗为左右正言，试图从正名入手使其各修职业。随即在诏书中责备道：“应两省谏官等，职在箴规，任司献替，至于政教之堙郁，典章之阙漏，国蠹民瘼，悉当上言，无有所隐，爰暨司宪，实资绳愆。傥因循而备员，则尸旷以何堪！所宜振举职业，申明纪律，正其弹射，以警奸回。”440此后不久，台谏开始奏劾言事。端拱元年（988年）闰五月，御史中丞即弹劾太宗之子开封府尹陈王元僖。太宗为鼓励台谏，论罚如式。

到真宗时，纠弹言谏日多，并开始精选谏官。金州知州陈彭年上疏道：“臣请依《六典》员数，置谏议大夫、司谏、正言，并选孤立无党、忠直不欺、言行相符、名实相称者为之，俱以才授，不以叙迁。”真宗从其议并对辅臣说：“自今谏官，宜精择其人。”441

仁宗明道元年（1032年），专门设置谏院，以门下省旧址为之。其长官名知谏院事，以司谏、正言充任。谏官到此时，已成为震撼朝廷的要职。元丰改制后，仍将言谏官左隶门下，右隶中书，由左右谏议大夫为长官。到南宋，又另置谏院官署。

为了保证台官和谏官的职能，宋代从真宗起规定，台谏官均由本司提名，皇帝直接选任，不由中书。这样，任台谏者与宰执大臣没有人事关系。再加上北宋起形成了一个惯例，就是不杀大臣和言事官。因此，台谏在真宗以后对政治有着重大影响，到仁宗以后就已经左右朝政，畸形发展，宰相畏惧，朝野侧目。

嘉祐元年（1056年），刘沆任宰相，对仁宗说道：“自庆历后，台谏官用事，朝廷命令之出，事无当否悉论之，必胜而后已，专务抉人阴私莫辨之事，以中伤士大夫。执政畏其言，进擢尤速。”442具有讽刺意味的是，就在刘沆说了台谏横行之后不久，他本人遭到御史中丞张昪弹奏，论疏十七上，迫使仁宗罢免刘沆相职而出知应天府。

苏轼在论台谏之势时，分析其中的道理说：“祖宗委任台谏，未尝罪一言者。纵有薄责，旋即超升，许以风闻，而无官长。言及乘舆，则天子改容；事关廊庙，则宰相待罪。台谏固未必皆贤，所言亦未必皆是。然须养其锐气，而借之重权者，岂徒然哉？将以折奸臣之萌也。”443但是，台谏之势也助长了宋代的党争。

御史主弹劾，言谏主讽诤，性质不一。但从宋代开始，御史也可言事，台谏趋于合流，中国古代的监察制度，从汉代起形成位卑权重的特点，从唐代起形成比肩事主的特点，从宋代开始起形成台谏合一的特点。其结果是，宰臣执政每有所为，台谏势必议论纷起。从此，台谏的监督作用日降，而在政治斗争和党争中的作用却越来越重要。但在仁宗以前，御史台尽管可以言事，却还保留着与言谏官不相往来的旧传统。据南宋洪迈所记，嘉祐六年（1061年），殿中侍御史陈洙曰：“彼此台谏官不相往来”。并论及北宋各代，称：“然则国朝故实，台谏官元不相见。”“今两者合为一府，居同门，出同幕，与故事异。”444由此可见，北宋时，台谏只是职能上的合一，到南宋，则已发展为组织机构上的合一，成为明朝科道合并的滥觞。

关于台谏合一的副作用，需要从政治制度的角度分析。弹劾与言事是两种不同的职能，台谏合一，势必会造成弊端。弹劾属于监察性质，必须在事后进行，必须针对某种事实，否则就是诬告。中国古代尽管有所谓“风闻言事”，但就其本源，风闻云云，并非没有事实，而只是保护举报人和证人权益的一种手段，在弹劾奏章上隐去举报人和证人姓名而已。

当代有学者强调加强监督时，有论证应当“事前监督”者，笔者不以为然。试问，无事如何监督？如果说事前可以监督，那所谓的监督必然就属于决策，属于管理，属于领导，而唯独不属于监督。至于言事，则与弹劾相反，必须在事前进行，必须针对未来，否则就没有任何意义。言事属于顾问咨询性质，其目的是要校正以后的行为，即使是在某件事的事中、事后言事，也是以所言之时为界对此后的意见。如果言事在事后进行，那恰恰变成了监督，而失去其咨询意义。当然，在中国古代的专制体制下，以言治罪，有“言”就构成了事，而现代则不能以言治罪，这是古代与现代不同的地方，但监督在事后，言事在事前，则古今一理，概莫能外。

从宋代开始的台谏合一，正是混淆了弹劾和言事的不同性质，即监督和咨询的不同性质，使监督不是在事后进行，而是在事中、事前进行。这样，皇帝利用台谏对宰相执政的控制能力加强了，但宰相执政的管理能力却相应被削弱了，批评者可以无所顾忌，而办事者则会被多方掣肘。无“事”都可监督，宰相自然不敢有事，这正是“宰相但奉行台谏风旨而已”的制度原因，是对监察制度的病态强化。其本质，来源于专制皇权控制官吏的需要超出了治理国家的需要。