明代之府是在元代之路的基础上改设的，除两京府外，共有府一百五十九。其长官为知府一人，正四品，下设同知无定员，正五品，通判无定员，正六品，推官一人，正七品。其首领官有经历司经历一人，正八品，知事一人，正九品，照磨所照磨一人，从九品，检校一人，司狱司司狱一人。

知府习称郡守。

“知府掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。每三岁，察属吏之贤否，上下其考，以达于省，上吏部。凡朝贺、吊祭，视布政使司，直隶府得专达。凡诏敕、例令、勘札至，谨受之，下所属奉行。所属之政，皆受约束于府，剂量轻重而令之，大者白于抚、按、布、按，议允乃行。凡宾兴科贡，提调学校，修明祀典之事，咸掌之。若籍帐、军匠、驿递、马牧、盗贼、仓库、河渠、沟防、道路之事，虽有专官，皆总领而稽核之。”121

同知、通判分管清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事，推官负责刑名狱讼，赞理计典。经历、照磨、检校负责收发上下文移，磨勘六房卷宗。

明代之州分直隶州、属州两类，属州又称散州。“属州视县，直隶州视府，而品秩则同。”②明代共有州二百五十八（《明史·职官志》称234个，《地理志》载258个），其中直隶州二十，属州二百三十八。其长官为知州一人，从五品，下设同知无定员，从六品，判官无定员，从七品。不及三十里且无属县，则不设同知、判官，有属县则只设判官。其属下有吏目一人，从九品。

知州习称刺史、州牧。直隶州的职掌与府相同，属州的职掌与县相同。

明代共有县一千一百六十九（《明史·职官志》称1171个，《地理志》载1169个），其长官为知县一人，正七品，下设县丞一人，正八品，主簿一人，正九品。另有典史一人。明初，知县按等级品秩有差，后并为同品，但有繁简而已。

知县习称县尹、县主。

“知县掌一县之政。凡赋役，岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借倩不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡。”122

县丞、主簿分掌粮马、巡捕，典史掌文移出纳。若无县丞或无主簿，则由典史领丞簿之职。

明代府州县下辖机构，主要有儒学、巡检司、驿站、递运所、税课司、仓库、织染杂造局、河泊所、批验所、铁冶所、医学、阴阳学、僧道二司。各地所设有无多寡不等。府州县学掌教诲生员，府学设教授和训导，州学设学正和训导，县学设教谕和训导，其生员均分廪膳、增广、附学三类。巡检司置于各府州县的关津要害之处，掌缉捕盗贼，盘诘奸伪，设巡检、副巡检。驿站掌邮传迎送供应，设驿丞。递运所掌运输粮物，设大使、副使。税课司（府称司，县称局）掌商贾贸易税课，设大使。仓库掌贮藏，设仓大使、副使，库大使。织染杂造局掌制作，设大使、副使。河泊所掌鱼税和闸坝启闭蓄泄，设所官、闸官、坝官。批验所掌查验茶盐引，设大使、副使。铁冶所掌冶铁，设大使、副使。医学掌医疗事务，府医学设正科，州设典科，县设训科，均设官不给禄。阴阳学掌日晷星候，占卜吉凶，府阴阳学设正术，州设典术，县设训术，均设官不给禄。僧司掌佛教，府称僧纲，州称僧正，县称僧会；道司掌道教，府称道纪，州称道正，县称道会；均设官不给禄。

明代的府州县，均有繁简之分。“其繁简之例：在外府以田粮十五万石以上，州以七万石以上，县以三万石以上，或亲临王府、都、布政、按察三司，并有军马守御，路当驿道，边方冲要供给之处，俱为事繁。府粮不及十五万石，州不及七万石，县不及三万石，及僻静处，俱为事简。”123吏部铨选时，在府州县下还注以瘠饶淳顽，以示进一步区分升降等第。

府州县官均为亲民之官，对一方兴衰关系极大。府州县的制度措施，则遍及全国，实为政治基石。

明代的省以下地方制度和地方官员问题，是明代政治的重大问题，而史学界以往多有忽视。大体上，明初朱元璋极重守令之选。从立国到仁宣之时，制度初立，已有内重外轻的痕迹，但弊端不显，吏治循良。弘治以后又定制，知府、知州见上司不行跪拜礼，仅揖手打拱而已，以重其职。而正统至弘治，尽管朝廷有重其职司之举，但其职责已经转向催科为主，且受多方牵制，为政不易，吏俗渐猾。正德以后，嘉靖、万历时期，州县不仅不复抚恤乡里，反而变本加厉，盘剥地方，上有督抚巡按藩臬催逼索要，下有乡宦、生员、胥吏把持县政，州县难作，动辄罹罪，清廉者不容于方面上下，致使吏治大坏，终于激起民变。

明末农民大暴动，小半出自天灾，大半出自人祸。以往史学界所重视的宦官专政问题，党争问题，主要影响上层，进而波及吏治，与社会底层并无直接联系。而州县吏治败坏，则是酿成社会动荡的直接原因。天启年间的礼部尚书赵南星，在吏部初任员外郎时就上疏列举当时政治“四大害”，其中两害就在州县。

所谓四大害，一曰干进之害（钻营求官），二曰倾危之害（谗言陷害），三曰守令之害（吏治腐败），四曰乡官之害（横行无忌）。“四害不除，天下不可得治。”124他声称：“臣伏处闾阎三十年，习见有司贪酷者甚多”，“以致豺狼满地，小民愁苦无聊，起而为盗”；“故今日之忧，不在建夷，不在安奢，而在郡县之内”125。本来，从宋以后到明代，州县衙门都立有戒石，铭文为：“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺。”但民间却将其改为：“尔俸尔禄，只是不足，民膏民脂，转吃转肥，下民易虐，来的便著，上天难欺，他又怎知。”126李自成一句“三年免征，一民不杀”，“迎闯王，不纳粮”，立即从下层动摇了明王朝的根基。故研究明朝政治得失，制度优劣，必须重视其州县问题。

明代的知县难当，可从袁宏道的信函中见到一斑。万历二十三年，二十七岁的袁宏道出任吴县知县。

在给友人丘长孺的信中说：“弟作令，备极丑态，不可名状。大约遇上官则奴，候过客则妓，治钱谷则仓老人，谕百姓则保山婆。一日之间，百暖百寒，乍阴乍阳，人间恶趣，令一身尝尽矣。苦哉！毒哉！”

知县的事务亦繁，在给兰泽、云泽叔的信中说：“令所对者，鹑衣百结之粮长，簧口利舌之刁民，及虮虱满身之囚徒耳。”

在给同为知县的朋友杨安福（廷筠）的信中道：“吴令甚苦我：苦瘦，苦忙，苦膝欲穿，腰欲断，项欲落。嗟乎，中郎一行作令，文雅都尽，人苦令耶？抑令苦人耶？”

给沈博士（存肃）的信则直言道：“作吴令，无复人理，几不知有昏朝寒暑矣。何也？钱谷多如牛毛，人情茫如风影，过客积如蚊虫，官长尊如阎老。”

在给好友沈广乘（凤翔）的信中也道：“人生作吏甚苦，而作令为尤苦，若作吴令，则其苦万万倍，直牛马不若矣。何也？上官如云，过客如雨，簿书如山，钱谷如海。朝夕趋承检点，尚恐不及。苦哉，苦哉！然上官直消一副贱皮骨，过客直消一副笑嘴脸，簿书直消一副强精神，钱谷直消一副狠心肠，苦则苦也，而不难。唯有一段没证见的是非，无形影的风波，青岑可浪，碧海可尘，往往令人趋避不及，逃遁无地，难矣，难矣！”127

显然，年轻气盛的袁中郎，书生气十足，在上任之前未免把复杂的县政看得太简单了。在躬身实践中，才识得个中愁滋味。

明代中叶以后的地方政治，主要问题有五：一是催科，二是馈送，三是分途，四是狱讼，五是胥吏乡官。

催科是地方官吏的一大任务，保证正常赋税亦无可厚非。但是，明代地方的催科，却演变成了害民之政。宣德时，上解税粮成为地方官吏考课的硬指标。宣德五年（1430年）定：“天下官员三六年考满者，所欠税粮，立限追征。九年考满，任内钱粮完足，方许给由。”128成化起，凡受灾地区，纳粮即可在三年大计时免除朝觐。“四品纳米六十石，五品五十石，六七品四十石，八九品三十石，杂职二十五石，俱听巡抚官拨缺粮仓分纳完，回任管事，免其赴部，惟造完须知功绩牌册并通关，差人缴部而已。”129

从此开始，考课地方官吏实际不再重视教化抚治，唯以催科为事。到弘治十六年（1503年），再次重申：“凡天下官员，三六年考满，务要司考府，府考州，州考县，但有钱粮未完者，不许给由。”③嘉靖时，也有同样规定。“令天下官吏考满迁秩，必严核任内租税，征解足数，方许给由交代。”130

万历时张居正推行的考成法，史界多有赞誉，但却忽视了其副作用。考成法开了“带征”的先例，即除完成当年钱粮外，还要带征隆庆以来拖欠赋额七成中的三成，完不成则处以降罚。对这种唯以催科为务的做法，也有一些官员痛责其弊。如万历时户科给事中萧彦就奏请道：

“察吏之道，不宜视催科为殿最。昨隆庆五年诏征赋不及八分者，停有司俸。至万历四年则又以九分为及格，仍令带征宿负二分，是民岁输十分以上也。有司惮考成，必重以敲扑。民力不胜，则流亡随之。臣以为九分与带征二议，不宜并行。所谓宽一分，民受一分之赐也。”131

但是，这种批评并未得到执政者的重视。崇祯时，要求科道官必须从地方州县官中行取，同时又规定征科未完者不得考选科道。“时有令，有司征赋不及额者不得考选。给事中周瑞豹考选而后完赋，帝怒贬谪之，命如瑞豹者悉以闻。于是（熊）开元及御史郑友元等三人并贬二秩调外。”132崇祯二年顺天府尹刘宗周批评朝廷“见小利而慕近功”，说：“有司以掊剋为循良，而抚字之政绝；大吏以催科为殿最，而黜陟之法亡。赤子无宁虽矣。”时论言及万历到崇祯的官吏考核选拔，称：“考选将及，先核税粮，不问抚字，专于催科，此法制一变矣。”133

在种种压力下，州县官吏的职责，唯以催科为要。

“日夜从事，惟急催科”。所谓教化，所谓赈济，所谓安民，所谓恤狱，全部被搁置一旁。嘉靖时顾鼎臣上疏称催科之弊曰：“有司不复比较经催里甲负粮人户，但立限敲扑粮长，令下乡追征。豪强者则大斛倍收，多方索取，所至鸡犬为空。孱弱者为势豪所凌，耽延欺赖，不免变产补纳。至或旧役侵欠，责偿新佥，一人逋负，株连亲属，无辜之民死于箠楚囹圄者几数百人。且往时，每区粮长不过正副二名，近多至十人以上。其实收掌管粮之数少，而科敛打点使用年例之数多。州县一年之间，辄破中人百家之产，害莫大焉。”

134隆庆时吏科给事中贾三近曾上疏道：“今庙堂之令不信于郡县，郡县之令不信于小民。蠲租矣而催科愈急，振济矣而追逋自如，恤刑矣而冤死相望。正额之输，上供之需，边疆之费，虽欲损毫厘不可得。形格势制，莫可如何。且监司考课，多取振作集事之人，而轻宽平和易之士，守令虽贤，安养之心渐移于苛察，抚字之念日夺于征输，民安得不困。”135

至于万历时的考成带征，其弊尤大。“累年以前积逋无不追征，南方本色逋赋亦皆追征折色矣。”“逋欠之多，县各数十万。”②

本色的折算，又由官府任意为之，极大加重了民众的负担。亲历带征的李乐直言道：

“天下极冤最枉之事，莫如带征钱粮一节。凡知县、知州在任，止该清理任内钱粮，任以前自有官在，这官既不清得，如何一并责备后官？行取文书一到，合干上司，俱另具一眼相待，惟恐得罪何人。行取因钱粮不完，上司留着他在。今日则更有可笑，如万历十年官，直要他追而上之，到万历四五年也要兼比来，如何做得去！天下只是这几个百姓，百姓只有这些皮肤，前面太宽，后面太紧，直是赶到大坏极乱不可救药便了。”136

州县的催科，一方面是国家政策和官员考课逼迫而致，另一方面是包税制下经手官吏有利可图。如上引顾鼎臣疏所言：“其实收掌管粮之数少，而科敛打点使用年例之数多”。只有通过催科，官吏自己才能从中得益。催科不力者，宦橐亦羞涩。因此，催科不仅有来自上面的压力，还有来自自身的动力。明代晚期，如海瑞一般可廉己自律者如凤毛麟角，屈指可数，而算计仕宦收入者则比比皆是，遍及州县。

正如高攀龙所言，地方官员“未尝有诗书礼义渐涵之力以养其心，而机诈权变又尽汨丧其良，安处于行险徼倖之窟宅而以为固然，矻矻然朝夕之所望，与其父母妻子所以望之者，不过多得金钱。至去其官也，不以墨即以老疾。即去，其橐中装已可耀示妻儿，了无所悔憾。而民之视其去也，如豺狼蛇蝎之驱出其里，亟须臾以为快。吾于其中求得其人，有志自立不肯亡耻冒利者，不啻麟凤矣。”137

州县正官如此，佐贰首领杂职更是如此。“今佐领官所在，贪肆害民，正官有缺，必令署事，入门即征租税，以图加收，日夜敲扑，急于星火。俗言‘署印如打劫’。非虚语也。”138地方官在京待选，多方打点，往往淹滞数年，资用乏绝，常有借贷。等到授职，焉有不大捞一把之理？特别是出任边远地区的地方官，多有瑕疵，升迁无望，更是以搜刮为事。顾炎武借批评唐宋异地任职的弊端说，岭南边远之官的选补，“若非下司贫弱令史，即是远处无能之流，比及到官，皆有积债，十中无一肯识廉耻”139。明代的笔算比唐宋更严重。

州县的上司之多，监控之严，不仅导致州县动辄掣肘，而且导致州县馈送之弊。凡任州县者，不馈送就无法做官。馈送的对象主要有四，一是府衙和布按二司，二是中央派出性质的巡按督抚，三是过往客人，四是京司。晚明李乐谈到地方上送礼行贿时说：“公等但见郡邑官受贿至四五百金，遂目为贪官，这眼眶太小了。我在广中，见取珠送要地者，巨细不等，中有如豆之大者，以斗计不以升计，又非一次而止。”140可见馈送贿赂之严重。

知府是州县的直接上司，因此，也是州县送礼的首要机构。海瑞称：“县百事统于府，旧例，小有故必参谒。”即使清如海瑞，在他任淳安知县时，一分一厘的算计节约，在朝觐之年也要科派二百四十两银子作为馈送之用，其中九十两就用于府衙141。布按二司也同府衙相仿，是州县的主要馈赠对象。

督抚巡按之馈送，更是不能少的。永乐时，就有人指出这类馈送问题。

“朝廷每遣一人出差，即是其人养活之计，诛求责取，至无限量。州县官吏，答应奉承，唯恐不及。间有廉洁自守，心存爱民，不为承应，及其还也，即加谗毁，以为不肯办事。朝廷不为审察，遽加以罪，无以自明。是以在外藩司府县之官，闻有钦差官至，望风应接，唯恐或后。上下之间，贿赂公行，略无忌惮，剥下媚上，有同交易，贪污成风，恬不为怪。”142

巡按御史考察地方，有举有劾，被举者则有谢荐之金，或百或千，其数不等，而且自称门生。隆庆时佥都御史管志道曰：“御史巡历地方，自府佐以至州县正官，一经保荐，则终其身尊之曰老师，而自称曰门生，有以厚币相酬者。是宁负朝廷，不负举主也。”143万历十一年（1584年），左副都御史丘橓一上任就疏陈八弊，即考绩、请托、访察、举劾、提问、资格、处佐贰教职、馈遗八大问题，几乎全部与督抚御史巡按州县有关，而且多数都涉及馈赠送礼。其中谈到巡按举荐时说：“若巡按，举劾其职也。乃劾者不任其怨，举者独冒为恩。尊之为举主，而以门生自居，筐篚问遗，终身不废。假明扬之典，开贿赂之门，无惑乎清白之吏不概见于天下也。方今国与民俱贫，而官独富。既以官而得富，还以富而市官。此馈遗之积弊”144。崇祯时，一名御史遣差巡按一次，所获馈遗谢荐就多达二三万两，可见馈送问题多么严重。

过往客人涉及面广，情况多样，有朝廷命官公差，有官贵子弟经过，还有中官派遣，故旧私访。因此，驿传供给费用以及地方衙门招待费用成为州县的一大开支。明初，这一现象已经出现。

“往常布政司及诸有司，但闻系是朝廷差遣人员，不问有无承制，或是六部差使、五军遣行、各卫勾军，如此数等不辨，一概阿从。所以承差之徒，不拘贵贱，所到衙门，径由中道，直入公廨，据公座，口出非言。诸司阿奉，略不奏闻。布政司听六部所嘱，府州县听布政司嘱，州县听府嘱，县听州嘱。”145

崇祯时御史毛羽健曾陈言驿递之弊道：“兵部勘合有发出，无缴入。士绅递相假，一纸洗补数四。差役之威如虎，小民之命如丝。”146海瑞在对待过往客人上之严格是出了名的，总督胡宗宪之子过淳安，辱驿吏，遭海瑞严惩；都御史鄢懋卿路过淳安，供具甚薄，且抗言邑小不足容车马。时至今日，史界还对其刚直赞誉不绝。但就是海瑞，也承认招待过往客人的重要性，即“身当利害得丧之冲，始于执义，终于舍义随俗。宾客之怂恿，室人之交谪，始于为人，终于舍人为己”。言及州县重过客的原因时，海瑞指出当时的风气是：“宁可刻民，不可取怒于上；宁可薄下，不可不厚于过往。”尽管他洁身自好，拒绝以乡愿之道待人，但他也只能面对“百姓口小，有公议不能自致于上；过客口大，稍不如意辄颠倒是非，谤言行焉。厚过客非出乎己身，取之百姓之身为之也”的现实，以良知相抗。147

至于京司，州县主要是在三年朝觐之时需要馈送贿赂。海瑞曾感叹“今人谓朝觐年为京官收租之年，故外官至期盛辇金帛以奉京官”。需要说明的是，向京司馈遗，以督抚藩臬为主，州县与京衙打交道不多。但督抚藩臬所馈，无一不是出自州县。仁宣之世，号称吏治循良，京司已以地方馈赠为其收入的重要来源，其后可知。于谦巡抚山西，曾以手帕线香等地方特产抵制馈赠金银，可见馈赠之普遍。地方官员馈送京官，尚有“常例”，更多的是馈送京衙吏胥。荫袭军职的应袭人员到京，“未投公文，先请承行吏胥，奉数十金，幸其接受，明日投文，乃免查驳”，否则会被书吏以文本格式等由驳回148。特别是户部吏员，更是地方官的克星。嘉靖万历以后，地方赋税全操于户部吏员之手。崇祯时，强调钱粮完成情况，“知府非完钱粮不得升司道，推知非完钱粮不得与考选”，吏员乘机寻租期间。“时户部堂司皆穷于磨对，惟书手为政，若得贿，便挪前推后，指未完作已完。不则，已完亦未完也。故一时谣言有‘未去朝天子，先来谒书手’之诮。”149贿赂与胥吏政治相结合，使政治益发黑暗。

明代仕途大势，内重外轻，士人特别是进士对州县官职不屑一顾，致使州县官吏多不得人。永乐以后，随着科举制的完善，州县官员，不是进士，就是举监。但就知县来说，以举监居多，佐贰则杂用举监和吏员。万历年间曾任宛平知县的沈榜，列举了永乐年间到万历十八年宛平县二十四任知县，其中二十二人为举人，一人为岁贡，一人为官生；四十六任县丞，贡监四十人，举人一人，吏员三人，主簿升一人，馀一人不详；主簿十九任，贡监十一人，吏员四人，馀四人不详；典史十七任，吏员十六人，馀一人不详150。宛平为地位非同一般的京县，尚且如此，其他普通知县，则基本是举监之职无疑。而明代举人和进士在仕途上差别极大，对地方政治有着重要影响。“同一外选也，繁要之缺，必待甲科，而乙科仅得边远简小之缺。……万历以来，遂有定例。州县印官以上中为进士缺，中下为举人缺，最下为贡生缺。举贡历官虽至方面，非广西、云贵，不以处之。以此为铨曹一定之格。”151举贡与进士，判若天涯。进士即使担任同判知县，也视其为以后升任京职的过渡台阶，而不以政事为意。

进士和举监分途，使地方政治深受其害。隆庆时吏科给事中贾三近、天启时吏部尚书赵南星，都曾从官吏考察升迁的角度指出过这种危害。

贾三近说：

“抚按诸臣遇州县长吏，率重甲科而轻乡举。同一宽也，在进士则为抚字，在举人则为姑息。同一严也，在进士则为精明，在举人则为苛戾。是以为举人者，非华颠豁齿不就选，人或裹足毁裳，息心仕进。”152

赵南星称：

“昨者万寿圣节，各处司道进表官至，例有报部贤否册，堆积如山。臣等取其一二观之，大小甲科之官，皆大贤也；乡贡之官，间有疵议；其卑冗小吏，乃多劣考耳。臣等以为，此册作之则抽黄对白，徒事雕虫；造之则汗牛充栋，只堪覆瓿。吏治之虚伪如此，小民何由得安？今甲科之途极重，起家甲科者，尊卑长幼皆同袍也，而其中又有乡里、亲戚、门生、故吏、通家、朋好，虽知其贪酷皆不肯言。而科贡之官，则又有弱颜媚态巧立于呈身，如飞鸟之依人者，则不肯言；而又有狙上官之好而投之，无不得其欢心者，则不肯言；而又有权豪之所嘱托，则不敢言；而又有不藉他人，其机术锋侠足以起风涛、成斗变者，则不敢言。是知县而上至于司道，莫非循良卓异，其为不肖者甚少。”

这种以科甲论优劣的虚伪考察，是地方上省府州县蒙上欺下“齐心以害小民也。小民不安，则祸乱起而国家不安，是齐心以害国家也”153。崇祯时，为了改变这种只重甲科、不重举贡的风气，曾下令从州县行取科道，不分进士举监一体考选，本意不错，但一执行却只是加剧了催科弊政。

崇祯时吏科给事中李清道：“往例，考选科道多用甲科，乙榜则间见，明经竟绝迹矣。自一体考选之旨行，于是乙榜、明经，无人不催科，正饷杂项，无一不考成。其实甲科初选，半系腴壤，间补瘠邑，不久辄调。若乙榜、明经，大约瘠邑多于腴壤。以钱粮难完之地，而人人思为科道，求其必完，此民所以多病也。予尝过恩县，见乙榜令催比钱粮，血流盈阶，可叹。”154

在内重外轻的局势下，万历以后，知县乃重。但只是进士以其为登身之阶而重，以其能交接关系而重，以其能搜刮钱财而重，而举监之轻如故。不但于地方政局无补，而且有害。

“国家初以他途授令，至宪宗始重亲民之任，乃以第三甲进士为之。然久袭重内轻外之说，自任其劳，受人之脞，任是职者情多不堪。罗一峰之言曰：人中进士，上者期翰林，次期给事，次期御史，又次期主事，得之则忻。其视州县守令，若鵷鸾之视腐鼠。一或得之，魂耗魄丧，对妻子失色，甚至昏夜乞哀以求免。盖当时邑令之轻如此。自考选法兴，台省二地，非评博中行及外知推不得入，于是外吏骤重，而就中邑令，尤为人所乐就。盖宦橐之入，可以结交要路，取誉上官。又近年乙酉科以后，令君悉充本省同考，门墙桃李，各树强援。三年奏最，上台即以两衙门待之，降颜屈体，反祈他日之陶铸。而二甲之为主事者，积资待次，不过两司郡守，方折腰手版，仰视台省如在霄汉。其清华一路，唯有改调铨曹，然必深缔台省之欢，游扬挤夺，始得入手。而三甲进士，绾墨绶出京者，同年翻有登仙之羡。亦可以观世变矣。”155

显然，嘉靖、万历以后的进士谋任知县，志在行取科道，而不在抚治一方；着眼其宦橐所入，而不着眼其为民兴利；看重其门生党援，而不看重其举贤贡士。至崇祯时，行取科道之弊更显。新科进士初任知县，“彼受任时，先以科道自居，谓异日能举劾人，能荣辱人。及至守巡司府，竞以科道相待，谓彼异日可显我，可斥我，结交可为膀臂，投契可为奥援，畏敬之不暇，又何敢侮其意、制其行乎？”156

刑名狱讼是州县常事，按照明制，凡军民词讼，必须自下而上逐级陈告，越级即为违制。笞杖之刑，府州县即可决断，徒流以上，府州县审判后解部定案。而明代州县狱讼，往往操之于吏书之手，为其生财捷径。海瑞曾言，民间俗语有“种肥田不如告瘦状”之说（见《示府县严治刁讼》）。刑狱生财之道主要为刁难、滞狱、重刑和指攀富户。从州县长官到吏员胥役，借刑狱刁难百姓均是拿手好戏。

以巡捕官为例，“一词才入，非银数钱，不差人。及至问词，大约官须五六钱，书手二三钱为例，事情稍大贿及二三两馀。本镇民俱以小本为生，捕官辄指呈堂为由，往来非四五日不了。民所最患，愿脱衣典当，揭债求免。刁民大户，欲逞豪势，以酒食结纳，授词凌虐。此官在镇一日，官与积书、弓兵非日八二两不充其欲，一年不下七八百金。膏髓暗抽，涕泪日堕，民间隐痛，未有甚于此者。”

157永乐时，已有滞狱现象。刑科曹润等言：“今囚或淹一年以上，且一月间瘐死者九百三十馀人，狱吏之毒所不忍言。”

正统时，评事马豫批评攀富户之弊：“臣奉敕审刑，窃见各处捉获强盗，多因仇人指攀，拷掠成狱，不待详报，死伤者甚多。”

嘉靖时，给事中周瑯说滞狱索贿之状道：“比者狱吏苛刻，犯无轻重，概加幽系，案无新故，动引岁时。意喻色授之间，论奏未成，囚骨已糜。又况偏州下邑，督察不及，奸吏悍卒，倚狱为市。或扼其饮食以困之，或徙之秽溷以苦之，备诸痛楚，十不一生。”158林烃任建昌知府，断案迅速，狱无拘滞，得到了“林一升”的赞誉，谓其审案无羁候之苦，只费米一升。然而他属下的吏员胥役却因无以勒索而大失所望。

州县正官，由于不能尽悉事例，办案只好凭良知。海瑞就曾把疑狱分为“争产业”和“争言貌”两类，按照“乡宦小民有贵贱之别”的原则区别对待。“事在争产业，与其屈小民，宁屈乡宦，以救弊也”；“事在争言貌，与其屈乡宦，宁屈小民，以存体也”159。海瑞尚有几分悯民之心，遇上只算计宦橐所入而不顾小民死活的官员，则同吏书上下其手，以饱私囊。更有一等糊涂官员，则糊涂办案。万历时，李乐曾目睹乌程知县饿死罪囚的办案方法。“余为举人时，见乌程令蒋公，问地方有贼否？余答曰甚多，现有惯贼某在县狱。蒋问何以不饿死？予为具述所以得供送状。别去不四五日，蒋命狱禁绝其食而死焉。”160

明代州县正式官员极少，属州与县衙，其职官最多不过四人，政务主要靠吏员办理。清人称：“宋元明以来治天下者，官治之实皆吏治之耳。”吏员实操大权，“在一邑，则一邑之政由其手；在一郡，则一郡之政由其手；在一部，则一部之政由其手。以无赖之人而政出其手，则无所往而不为弊矣。朝廷兴一利，吏即随所兴者滋百弊；欲革一弊，吏即随所革者滋他弊。”161有的吏胥，不但从政务上控制州县长官，而且还靠发其阴私来胁迫长官。曾有一个司狱起家的黄清，“才智四出，应变无穷，能持人短长，郡长邑令，稍不加礼，即暴其阴事相讦，人畏之如蛇蝎”162。吏胥之弊，在明代已经成为一个老大难问题。

州县衙门，一般有承发房管理文书，另有吏户礼兵刑工六房，对口处理政务。承发房和六房，都由吏员管理。胥役则从当地纳粮二石以上三石以下的民户中差点，充任祗候、禁子、弓兵、捕快、门子等。据沈榜《宛署杂记》载，宛平县吏员为三十八人，分充各房。官不谙政事，只有靠吏。“儒官初任，政未谙练，拱手仰成，以吏为师。吏满三年，金箱玉囊，动盈千数。”163州县吏员十倍于官，而胥役又十倍于吏，吏员尚有微俸，胥役则完全自理，唯有敲剥民众。致使食利于官府者为数众多。明末李乐言此道：“衙门吏胥，原有定额。今郡邑吏想如故，胥较前增十倍不止。朝穿青衣而入，暮各持金而回。胥之外，又有白役、防夫、快手人等，亦增十倍。居官者利其白役无工食，宴然差遣之，竟不知食民膏髓，为可痛惜一大害也。”164顾炎武曾指出：“一邑之中，食利于官者，亡虑数千人，恃讼烦刑苛，则得以吓射人钱。故一役而恒六七人共之。若不生事端，何以自活？”165

正因为吏员胥役有来钱之路，故充当吏员胥役要出钱买，谓之“顶头银”或“顶首银”。州县之吏，顶头银各有例价，据海瑞所列，县吏顶首银为：吏房十两，礼房十五两，户房、兵房、刑房、工房、承发房各五十两，胥役中的铺长、书手、皂隶、门子，顶首银低于吏员，各有差等166。明末朱国桢曾说：“书算一涂，最为弊薮。各县户房窟穴不可问，或增派，或侵匿，或挪移，国课民膏，暗损靡有纪极。甚者把持官长，代送苞苴，吏不过拱手听其指挥。”“此辈积数十年，互相首尾，互相授受，根株牵连。吏礼兵三部尤甚。”167

明代晚期，地方长官为了驾驭吏胥，掌握政务，又逐渐兴起使用文友幕宾。万历年间，李乐初任淦令，“家兄辈以余不理会民事，欲请一老主文同行”。李乐虽然当时没有听从，却在仕宦多年后说道：“近日友人作令，雇主文行者，十有四五”168。这种文友，遂成为清代幕宾的前身。

州县境内有居乡闲退致仕之官，亦成一弊，人称乡宦、乡官。清代赵翼论乡宦之害道：“前明一代风气，不特地方有司私派横征，民不堪命，而缙绅居乡者，亦多倚势恃强，视细民为弱肉，上下相护，民无所控诉也。”169

各州县的保甲粮长制度，使得地方上催科之害，吏胥之弊，狱讼之苛，乡宦之霸，与土豪士绅结合为一体。县下十户为一甲，设甲首一人，一百一十户为里，设里长一人。粮长则负责催科，里甲则负责联保治安调停讼殴。里甲粮长交结乡宦，包揽狱讼，与吏员胥役内外勾结，表里为奸，形成了一种庞大的社会势力。州县正官，清者敛手，贪者肆虐，遂使明代的地方政治积重难返。

另外，各州县学校的生员，也对地方有着重大影响。顾炎武极言生员之弊，称：

“天下病民者有三，曰乡宦，曰生员，曰吏胥。”甚至在《生员论》中说：“废天下之生员而官府之政清，废天下之生员而百姓之困苏，废天下之生员而门户之习除，废天下之生员而用世之材出。今天下之出入公门以挠官府之政者，生员也；倚势以武断于乡里者，生员也；与胥吏为缘，甚有身自为胥吏者，生员也；官府一拂其意，则群起而哄者，生员也；把持官府之阴事而与之为市者，生员也。前者噪，后者和；前者奔，后者随。上之人欲治之而不可治也，欲锄之而不可锄也。小有所加，则曰是杀士也，坑儒也。百年以来，以此为大患。”170

清代的府州县的建制设官与明代基本相似，其所存在的问题也大致相仿。不同处在于清代新创了厅的设置。

清代之府除顺天、奉天两京府外，《光绪会典》载府一百八十五。其长官为知府一人，乾隆十八年（1753年）由正四品改为从四品，下设同知，正五品，通判，正六品。同知通判据事之繁简，设一二人、三四人不等，亦有不设者。府堂置典吏若干人，分吏户礼兵刑工六房办事。其首领官有经历司经历一人，正八品，部分有知事一人，正九品；照磨所照磨一人，从九品；司狱司司狱一人，从九品。

知府掌一府之政。同知习称司马，通判习称别驾，分为佐理府务和管辖地方两类，各加理事衔或抚民衔。理事同知和理事通判分掌督捕、粮运、海防、江防、水利、清军、抚苗等事，抚民同知和抚民通判分掌各厅。经历司负责收发文移，照磨所负责磨勘卷宗，司狱司负责察理狱囚。

清代之厅本来是同知、通判的办事衙所，逐渐演变成为一种新设的地方建制。厅的设置，主要是在不便设置府州县而又较为重要的地方。清代之厅分直隶厅和散厅两种，直隶厅相当于府和直隶州，归布政司管辖；散厅相当于散州和县，归府和直隶州管辖。《光绪会典》载直隶厅三十四，散厅七十八。厅建制和衙署，与府州基本相同，其下属有经历司经历、照磨所照磨、司狱司司狱等。部分厅还领有军队，有千总、把总等。

清代之州分直隶州、属州两类。直隶州相当于府，属州相当于县。直隶州和府的不同之处，在于府有郭县，而直隶州无郭县，只有属县。《光绪会典》载直隶州七十三，属州一百四十五。其长官为知州一人，直隶州正五品，属州从五品。下设同知，从六品，简称州同，判官，从七品，简称州判。州同州判的数量不等，视事而定。其下属有吏目一至二人，从九品，下有攒典协理其事。

清代乾隆时共有县一千三百四十五，其长官为知县一人，正七品，下设县丞，正八品，主簿，正九品。另有典史一人。不设县丞和主簿者，则由典史理其事。

知县掌一县之政。县丞、主簿分掌粮马、税征、户籍、巡捕等事，各有专署，下有攒典协理其事。典史掌监察狱囚，或领丞簿之职。

清代府州县下辖机构，主要有儒学、巡检司、驿站、仓库、闸坝、、河泊所、税课司、医学、阴阳学、僧道二司。各地所设，有无多寡不等，基本与明制相仿。

清代各府州县，按繁、难、疲、冲四字分等第。四字缺为最要缺，三字缺为要缺（亦有少量中缺和最要缺），二字缺为中缺（少量为要缺），一字缺一般为简缺（少量为中缺，个别为要缺），无字则均为简缺。各缺的任用方式分为请旨缺、题补缺、调补缺、留补缺（或称月选缺）。

清代地方政治，与明代有同有异。相比之下，清代从摊丁入亩、耗羡归公之后，催科之弊基本不再存在。分途之弊，也没有明代严重。但是，馈遗之弊、吏胥之弊和刑狱之弊，则更为严重。就拿馈遗来说，据徽商的家族账簿记载，申报一名节妇，就需要各种规费计五十多两。特别是清代的幕僚形成制度，分掌钱粮与刑名，与吏胥结合为一体，使其吏治弊端成为无法克服之痼疾。

“今之吏治，三种人为之，官拥虚名而已。三种人者，幕宾、书吏、长随是也。”171纪昀感慨道：“其最为民害者，一曰吏，一曰役，一曰官之亲属，一曰官之仆隶。是四种人，无官之责，有官之权。官或自顾考成，彼则惟知牟利，倚草附木，怙势作威，足使人敲髓洒膏，吞声泣血。四大洲内，惟此四种恶业至多。”172

吕留良说：“自封建变郡县，仕宦如历传舍，而胥吏坐长子孙；仕宦素不练习，而胥吏皆谙熟典故。朝廷一举一动，必不能出此辈之手。天下者，胥吏之天下耳。”173“天下惟胥吏最难安顿。后世上自公卿，下至守令，总不能出此辈圈子。刑名簿书出其手，典故宪令出其手，甚至于兵枢政要，迟速进退，无不出其手。使一刻无此辈，则宰相亦将束手矣。”174

除幕宾和吏员外，胥役之害，在乾嘉以后日渐浸淫。嘉庆时礼部侍郎罗国俊奏湖南州县情状道：“至于衙役，以讼事入乡，先到原告家需索银两，谓之‘启发礼’；次到被告家，不论有理无理，横行吓诈，家室惊骇，餍饱始得出门。由此而入族保、词证各宅，逐一搜求，均须开发。迨到案时，不即审结，铺堂、散班之费，莫可限量。盖各有所挟，积渐之势使然也。是以贼盗蜂起，不敢申报。报则枉费银两，不为缉获。获即受贿放去，毫无裨益。谚云：‘被盗经官重被盗’。”

御史程次坡奏四川州县情状道：“民间遇有窃案，呈报之后，差役将被窃邻近之家资财殷实而无顶戴者扳出，指为窝户，拘押索钱。每报一案，牵连数家，名曰‘贼开花’。乡曲无知，惧干法网，出钱七八千至十数千不等。胥役欲壑既盈，始释之，谓之‘洗贼名’。一家被贼，即数家受累。如此数次，殷实者亦空矣。有鲁典史者，刻一联榜于堂。联云：‘若要子孙能结果，除非贼案不开花’。此川省之弊蠹，正恐不独川省为然也。”175